Por: Alfredo Cafferata Farfán
La gestión en el sector minero: ¿buena?
Los análisis que se vienen haciendo sobre los primeros cien días del Gobierno del Presidente Ollanta Humala arrojan un saldo favorable que lo fortalece políticamente. Sin embargo, evaluando lo que viene pasando en el sector del Ministerio de Energía y Minas (MINEM en adelante), nos sugiere que aquí la gestión gubernamental no tiene los mismos resultados y que, más bien, la falta de iniciativas respecto del tratamiento que debe darse a las actividades mineras está generando un ambiente de incertidumbre y conflicto que amenaza el comienzo promisorio del nuevo régimen.
Los Conflictos socio-ambientales vuelven
A pesar de que se promulgó la Ley de Consulta Previa a los Pueblos Indígenas y, a la vez, se logró un mayor gravamen sobre las empresas mineras, estas medidas al parecer no han logrado satisfacer las expectativas que el Gobierno había creado en los principales actores sociales que de un modo u otro influyen en el escenario político del sector minero. Tanto es así que se asiste a un ciclo nuevo e intenso de conflictos socio-ambientales que está poniendo al Gobierno en una disyuntiva que pone en temprano riesgo la confianza que venía logrando en amplios sectores de la opinión pública.
Así, en el sur los Proyectos Quellaveco y la Ampliación de Toquepala están enfrentando nuevas protestas que afectan la realización de estas inversiones; lo mismo ocurre en Andahuaylas con un paro que lleva más de una semana , en el Norte, el Proyecto Conga de la Minera Yanacocha igualmente está siendo objeto de manifestaciones que tratan de impedir que continúe su fase de construcción. Todo esto, en medio de movimientos que van apareciendo en otros lugares del país como en la selva por el proyecto de construcción de 5 hidroeléctricas, en Puno y Madre de Dios contra la minería informal, etc.
Definitivamente, el nivel de conflictividad al que se viene llegando sólo puede indicar que las expectativas favorables sobre el nuevo gobierno, por lo menos en el sector minero no son las mejores.
El Papel del MINEM
Y en este escenario ¿Qué papel ha jugado el MINEM para evitar o mitigar oportunamente este escenario previsible de conflictos? Hasta donde conocemos, no ha desarrollado ningún gesto o medida que contribuya a generar una atmósfera de confianza menos propicia para la confrontación que caracterizó el desarrollo de las actividades extractivas en los últimos años; al contrario, hechos recientes indicarían que se esmera en mostrar que nada ha cambiado en ese sector.
En el caso de la Southern, por ejemplo, siguiendo la política de gestiones anteriores , autorizó una audiencia pública no obstante el contexto adverso que ya existía alrededor del proyecto de ampliación de Toquepala; luego presionado por las protestas de la población y autoridades se vio obligado a desconocer lo que había dispuesto e impotente para resolver el problema ha acudido a la Unidad de Conflictos Sociales de la Presidencia del Consejo de Ministros con la que se ha instalado una mesa de diálogo para tratar de llegar a acuerdos; ¿sobre qué base? no se sabe.
En el caso del Proyecto de Yanacocha, Conga, que tampoco es una situación reciente y que involucra, además, problemas alrededor de la Zonificación Ecológica y el desarrollo de proyectos mineros; en pleno conflicto el Ministro no tuvo mejor idea que viajar con el representante de la empresa Yanacocha en el avión privado de este último, mostrando que el Ministerio bajo su conducción no le interesan las percepciones que consideran que el sector solo tiene ojos y oídos a favor de las grandes empresas.
No debe sorprendernos entonces el clima de creciente conflictividad que vivimos a solo cien días de gobierno con las graves consecuencias que esto significa para su credibilidad en un sector donde la desconfianza en el accionar político del Estado es un ingrediente importante en la agudización de los problemas.
Los EIA (Estudios de Impacto Ambiental) otra vez.
Dentro de la gravedad de los conflictos se reitera un problema que no es nuevo, la realización y aprobación de los EIA de los proyectos mineros. Estos, como ya ha constatado el Ministro del Ambiente para el caso del Proyecto Conga en Cajamarca, carecen entre otras cuestiones de las valoraciones económicas de los impactos negativos que se producen sobre los bienes y servicios ambientales.
Y esto ocurre porque bajo la política de resistencia que el MINEM sigue frente a las normas en materia ambiental y social, hasta ahora sigue aplicando en materia de Evaluación de los Impactos Ambientales el DS 016-93-EM (Reglamento Sobre Protección del Medio Ambiente) del año 1993 dejando de lado la Ley y el Reglamento del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA) que están vigentes desde los años 2001 y 2009 respectivamente[i].
Ahora bien, si la elaboración y aprobación de estos estudios no han seguido lo que manda una ley y reglamento específicos sobre los EIA y en especial un aspecto fundamental como la valoración económica de los impactos que produce, no solo ambientales sino también sociales ¿cómo no comprender las demandas de la población sobre los grandes proyectos de inversión y sus impactos sociales y ambientales? ¿Es legítimo que el MINEM mantenga y apruebe EIA que omiten principios fundamentales de la Ley del Ambiente y del SEIA vigentes?
Independientemente de las razones políticas que puede haber en este y otros conflictos, existen argumentos de fondo que en cien días de Gobierno el sector ha tenido la oportunidad de ir resolviendo para evitar o mitigar esta nueva ola de conflictos socio-ambientales..
El sector empresarial
El sector empresarial en general ha mostrado satisfacción por el hecho que el Gobierno del Presidente Ollanta Humala no ha roto sus compromisos respecto de la economía social de mercado, sin embargo, en el sector minero, los inversionistas privados están visiblemente preocupados por el tratamiento que se le viene dando a los conflictos socio-ambientales que otra vez traban sus actividades, sobre todo porque consideran que han cumplido con las exigencias que el Estado les requiere antes de autorizar el inicio de sus actividades.
Con el Proyecto Conga, donde han sido notorias las diferencias entre el Presidente del Gabinete, el Ministro de Energía y Minas y el Ministro del Ambiente, los primeros privilegiando la inversión y el último mostrando, dentro de la legislación ambiental vigente (Ley del SEIA), la necesidad de atender las demandas de las autoridades y pueblos de la región cajamarquina, no se sabe a ciencia cierta cuál, en definitiva, va a ser la política que va a seguir el Gobierno en materia de promoción de la inversión minera.
Peor aún, la decisión por parte del MINEM de esperar la reglamentación de la ley del derecho de consulta, no obstante sentencias del Tribunal Constitucional dirigidas a su sector en esta materia, ha trasladado hasta el próximo año la definición de sus políticas en este terreno con lo cual, a las carencias de los EIA se agrega la permanencia de dificultades en los derechos de participación y consulta ciudadana que son motivo frecuente de los reclamos y conflictos frente a la promoción de las actividades mineras desde la etapa de concesiones.
Esto, mantiene en una situación de expectativa e incertidumbre a los empresarios que en este ambiente tienden a aplazar sus proyectadas inversiones y, a su vez, merma la aceptación general que el Gobierno se ha ganado para poder avanzar en sus planes.
Los actores sociales, pueblos indígenas, ONG, Iglesia, etc.
A pesar de que el Gobierno cuenta supuestamente con el apoyo de importantes actores sociales en el escenario político del sector minero, ello al parecer o no es suficiente a falta de iniciativas que indiquen cambios fundamentales en la política ambiental y social del MINEM. Esto ha provocado que los grupos políticamente más duros respecto de las actividades extractivas tomen nuevamente la iniciativa en los movimientos sociales que, tras una expectativa de reformas radicales, quieren una respuesta política a sus renovadas demandas. Las organizaciones campesinas, pueblos indígenas o similares que viven principalmente de la agricultura y que se consideran afectados por las actividades mineras son su mayor apoyo.
Ante este movimiento, sin abandonar posiciones a favor del diálogo una serie de organizaciones, ONG principalmente, parte de ellas asociadas a la Iglesia Católica, sin manifestar apoyo explícito a estas movilizaciones ya comienzan a plantear puntos de vista críticos respecto de la urgencia de una ley de ordenamiento territorial, de reglamentar el derecho de consulta previa y de resolver en el plazo más inmediato los problemas ambientales y sociales que genera el Proyecto Conga en Cajamarca[ii].
Esto último puede considerarse un alejamiento temprano de sectores dialogantes que, habiendo dado su apoyo al Gobierno, son fundamentales para el diseño y aplicación de políticas que tiendan a armonizar la inversión minera y las demandas ambientales y sociales. Otra mala señal con la que contribuye la falta de iniciativas por parte del sector minero.
¿Es posible mejorar el desempeño del Gobierno en el sector minero?
Partiendo del ánimo dialogante del Gobierno, de la cooperación que aún recibe de personalidades ligadas a la defensa del medio ambiente y de los derechos de los pueblos indígenas y, de la permeabilidad que un amplio sector de empresarios han mostrado frente a los cambios que se demandan en las materias más cuestionables de sus actividades[iii], consideramos que existen en este momento las mejores condiciones para llevar a cabo cambios que en el corto plazo ayuden a contrarrestar los problemas que están detrás de la conflictividad en el sector minero.
1° El Ministerio de Energía y Minas atendiendo las disposiciones complementarias finales y transitoria única del Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (DS 019-2009-MINAM) debe adaptar sus procedimientos a lo dispuesta en esta legislación, incluyendo en ello las competencias que podrían tener sobre este asunto los Gobiernos Regionales y Locales. Mientras esto ocurre, debiera disponerse que los funcionarios a cargo de la revisión de los EIA utilicen lo reglamentado en esta materia por la Ley del Sistema antes mencionado.
2° En los casos en que, como en Conga, hay de por medio una autorización del Estado para que un proyecto inicie sus actividades y en efecto esto se esté produciendo, considerando que ha habido una omisión a los requisitos y principios fundamentales de la ley del SEIA a partir de la publicación de su Reglamento (25/09/09), tanto el Estado como las empresas deben buscar, a través del diálogo, propuestas de tipo transaccional que permitan conciliar la seguridad jurídica que reclama la inversión privada y los derechos ambientales y sociales que en cada caso los pueblos o ciudadanos demandan.
3° Las propuestas transaccionales, no solo deben tener relación con el aprovechamiento del recurso hídrico que aparece como fundamental o con los ecosistemas asociados a este elemento; las responsabilidades o papel que tienen las empresas y el Estado en el desarrollo local y regional ameritan acuerdos que mejoren y optimicen las políticas distributivas a partir del canon y las regalías así como otras contribuciones que efectúan las empresas conforme a sus políticas de responsabilidad social y ambiental.
En especial, por sus impactos en la desigualdad social, económica y cultural, serían destacables acuerdos que sirvan para privilegiar el aporte al desarrollo tecnológico de la agricultura y otros recursos de los cuales vive la población y que son vitales para su salud en todos sus aspectos (mental, físico y social)[iv].
4° El MINEM, asistido por los dictámenes de la Defensoría del Pueblo como por las decisiones del Tribunal Constitucional que contienen indicaciones precisas sobre los temas de participación ciudadana, derecho de consulta y otros, no debiera esperar nuevos reglamentos, sino aplicar lo que ya aparece en la jurisprudencia a fin de asegurar que los procesos de aprobación de los diferentes proyectos que son sometidos a su competencia no se paralicen y vayan con la garantía de que se ha cumplido con las exigencias de la legislación en esta materia
Nada de lo planteado aquí pretende ser original pues desde diferentes ángulos hace buen tiempo que se conoce de la necesidad de que se cumpla con lo que establece la legislación vigente y que se mejore aquella que, como en el caso de las regalías y el canon, no cumple con efectividad sus fines distributivos. Llevar adelante esto sólo requiere de la decisión de cumplir y hacer cumplir la finalidad de normas que pueden contribuir a resolver o prevenir los asuntos ambientales y sociales que afectan en lo inmediato el desarrollo sostenible del sector minero, un reto que no se podrá alcanzar en democracia sin el apoyo consistente de las organizaciones de la sociedad civil.
[i] Este asunto fue destacado en la Comisión que, entre el año 2010 y comienzos del 2011, trabajó dentro del Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible los problemas de los EIA y la participación ciudadana. Un representante del MINEM, presente en estas reuniones, reconoció este hecho y mostraba las ineficiencias de los EIA que se presentaban en el MINEM.
[ii] Véase el Comunicado de la Red Muqui “EL CASO CONGA” en la edición del día 9/11/11 del diario La República, pág. 9.
[iii] El sector empresarial no sólo ha mostrado permeabilidad para negociar el nuevo gravamen que cae sobre sus actividades, desde hace buen tiempo ha hecho importantes esfuerzos y tienen valiosas experiencias para mitigar o minimizar los impactos de sus actividades sobre el medio ambiente, asimismo han progresado en cuanto a las estrategias de responsabilidad social tratando de revalorar la agricultura a partir de los requerimientos de su entorno. Esto lamentablemente, hasta hoy no ha estado debidamente articulado con las políticas del gobierno central y menos con la de los gobiernos regionales y locales.
[iv] Sobre esta particular véase: “Propuestas para una minería sostenible” en http://quorum-sc.blogspot.com/2011_08_01_archive.html
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