Por. Alfredo J. Cafferata Farfán·
Una pregunta que se hacen quienes se encuentran involucrados con las actividades mineras es la siguiente: ¿la “ley del derecho de consulta previa a los pueblos indígenas” (en adelante derecho de consulta) podrá tener éxito en la disminución de los conflictos sociales en el sector minero[1]? En principio la pregunta debe ser reformulada pues la referida norma no tiene como objetivo reducir o eliminar los conflictos existentes, sino aplicar un derecho que se encuentra previsto, desde el año 1995, en nuestro ordenamiento jurídico.
En todo caso, la circunstancia de que el derecho de consulta, recién vaya a aplicarse en un contexto en que la conflictividad en el sector minero es particularmente intensa, la pregunta debiera ser: ¿es posible, en este escenario cumplir el objetivo del derecho de consulta, llegar a acuerdos o al consentimiento previo con los pueblos indígenas sobre las actividades del sector minero que pudieran afectar sus libertades y derechos fundamentales, logrando a su vez la reducción sustantiva de los conflictos alrededor de la minería? .
Al respecto, admitiendo que la decisión de promulgar con un amplio consenso la ley del derecho de consulta ha modificado el panorama político y en especial el escenario de conflictividad pre-existente, la aplicación o implementación de esta norma, luego de su reglamentación, abre la posibilidad que este escenario sufra otros cambios que pueden poner en riesgo la aplicación correcta y exitosa del derecho de consulta, renovar un nuevo ciclo de conflictos, o en su defecto, al dictarse otras medidas que vayan a la raíz de la confrontación social que se da en el sector minero, se logre revertir progresivamente la situación a la que nos ha conducido una política que desconoció por más de quince años los derechos y libertades de los pueblos conformados principalmente por las comunidades andinas y de la selva.
El Síndrome del perro del hortelano y la conflictividad en el sector minero
Vale precisar que la política gubernamental respecto de la inversión minera expresada en “el síndrome del perro del hortelano” se caracterizó por: a) eludir sistemáticamente la obligación del Estado para aplicar el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas; b) desconocer los derechos de las comunidades andinas y de la selva en cuanto a su territorio y cultura, c) neutralizar cualquier esfuerzo en defensa del ambiente y d) sobreponer a cualquier postura en defensa del ambiente o de las demandas sociales, una que desde el Estado privilegió la gran inversión y el crecimiento económico[3].
Bajo esta lógica, el crecimiento económico al que condujo en gran parte la actividad minera no fue aparejado de la necesaria protección ambiental y del respeto, en particular, de los derechos de los pueblos andinos y amazónicos, cuestión especialmente significativa por tratarse de una población que, aunque hoy en gran parte culturalmente mestiza, sigue siendo un componente originario y fundamental de nuestra nacionalidad.
Esta situación, de por si compleja, está acompañada, además, de una confrontación político cultural que, estimulada por las ideas contenidas en el “síndrome del perro del hortelano”, han extendido y renovado el viejo prejuicio de que los indígenas constituyen una cultura inferior que debe ser asimilada al mercado o al ordenamiento occidental y, por otro lado, ha contribuido a que como contraparte y bajo el concepto del “buen vivir” se desarrolle un prejuicio que yendo en dirección contraria, considera inferior y perjudicial la cultura capitalista y moderna sugiriendo una especie de retorno al pasado[4].
Revertir los efectos de esa política en la conflictividad social no solo va a significar un mayor costo del que hubiese sido necesario para evitar y corregir oportunamente los problemas que en materia social y ambiental generaba el sector minero[5], sino un trabajo que va mucho más allá de los alcances de una ley que, como la de consulta, solo plantea un proceso a seguir pero que no define el conjunto de políticas que debieran darse para reducir o eliminar la complejidad del conflicto alrededor de la minería y los pueblos de la amazonía y los andes[6].
Los extremos se juntan
La ley de consulta cuyo objetivo frente a las inversiones mineras es lograr el acuerdo o consentimiento previo antes de autorizar algún proyecto, introduce una situación que varia el tratamiento que, hasta antes de este gobierno, han tenido las empresas del sector, pues ya no podrán llevar a cabo los procesos de participación ciudadana cuando se afecten intereses de comunidades andinas o nativas y, por otra parte, el Estado estará en la obligación de incorporar en sus decisiones los pareceres y los resultados de las negociaciones con el o los pueblos involucrados.
Además, si tenemos en cuenta que, conforme al derecho de consulta, el Estado antes de autorizar grandes proyectos que supongan el desplazamiento de población o pongan en riesgo la subsistencia de algún pueblo o comunidad andina o amazónica, deberá obtener previamente el consentimiento de la población, las vallas que antes tenían las inversiones en materia social y política han cambiado diametralmente.
Esto objetivamente afecta los intereses de la gran inversión que durante todos estos años no había tenido este tipo de decisionismo al frente, por lo que se puede esperar que los sectores más conservadores que se resisten a pensar que el Estado tome decisiones “privilegiando” los derechos de las comunidades campesinas o nativas, ejerzan todo tipo de presiones para neutralizar lo que hay detrás de la aplicación del derecho de consulta[7].
Al mismo tiempo esta misma situación puede satisfacer y alentar los diversos movimientos que en diverso grado se oponen a los grandes proyectos del sector minero, dentro de los cuales un influyente grupo contrario a cualquier diálogo y acuerdo, buscando aprovechar políticamente este nuevo escenario, puede desnaturalizar el derecho de consulta para intentar convertirlo en un medio donde hacer prevalecer su ideología antes que los fines de integración social, cultural, política y económica que se encuentran prescritos por el Convenio 169, matriz del derecho de consulta.
Pero este escenario, en los extremos planteados, solo es posible si el Gobierno no diseña, junto a la aplicación correcta del derecho de consulta el conjunto de políticas que serían necesarias para contrarrestar una confrontación que no solo tiene un contenido social y cultural, sino también donde se juegan intereses económicos y planteamientos de orden ideológico y político.
El Escenario probable
El hecho que el Gobierno haya promulgado la ley del derecho de consulta previa sin recuperar la autonomía y jerarquía que tenía INDEPA al momento de su creación, convirtiendo al Vice-Ministerio de Interculturalidad en el organismo especializado en materia indígena es un indicio de que el escenario anteriormente descrito puede ser otro.
Si consideramos que así como en la década de los 90 se debilitaron las vallas ambientales convirtiendo a cada sector del Estado, en este caso al minero, en órgano competente para revisar y aprobar los Estudios de Impacto Ambiental; ahora, el derecho de consulta pasaría por una suerte similar pues de acuerdo al Art. 17 de la ley respectiva, la entidad competente para realizar los procesos de consulta frente a los proyectos mineros, hidrocarburíferos o hidroeléctricos, es el Ministerio de Energía y Minas.
Confirmaría este otro escenario el hecho que el Ministerio mencionado, acogiéndose a lo expresado por la ley del derecho de consulta[8], haya expresado que esta solo se aplicará luego de aprobado el Reglamento respectivo, vieja forma de eludir la aplicación inmediata de una ley, pero a la vez el modo a través del cual se pretendería evitar cualquier reclamo sobre todas las resoluciones que se habrían dado o podrían darse, sin consulta previa[9], antes que se promulgue el reglamento de la referida norma legal.
En estas circunstancias, las resistencias de los sectores más conservadores respecto de la aplicación del derecho de consulta no serían tan significativos, pero a la vez los más radicales en el espectro del movimiento neo-indigenista confundido con los movimientos sobre derechos humanos y temas ambientales, podrían reanudar bajo nuevas condiciones sus exigencias que, desde luego van más allá del derecho de consulta[10].
En este panorama, dependerá de que el Gobierno revise su posición respecto del INDEPA y sus competencias sobre el Convenio 169 y el derecho de consulta para que, sin descuidar las medidas colaterales de reforma que tome para reducir las raíces de la conflictividad, un nuevo y probable escenario de conflictos alrededor del sector minero no se agudice poniendo en riesgo no solo la inversión en esta área, sino la gobernabilidad misma, indispensable para los propósitos de transformación comprometidos por el actual gobierno.
Escenario deseable para los conflictos en el sector minero
En nuestro concepto ambos escenarios no son lo mejor para hacer de la minería una actividad sostenible en el desarrollo del país, es deseable más bien, con el objeto de contribuir al éxito del proceso de consulta previa y, a su vez, a disminuir o transformar la intensidad de los conflictos, un escenario que tenga las siguientes características:
a) El Gobierno decide devolverle a INDEPA la jerarquía, autonomía y composición que originalmente tuviera incorporando dentro de sus responsabilidades la aplicación sistemática del Convenio 169 sobre pueblos indígenas y Tribales. Esto da la posibilidad para atender con mayor eficacia la compleja aplicación del derecho de consulta obteniendo una mayor cooperación de los representantes de las comunidades campesinas y nativas en los asuntos que les conciernen.
b) En la aplicación del derecho de consulta, al amparo del Convenio 169, los reclamos de los pueblos indígenas sobre las concesiones y autorizaciones de proyectos del sector minero que no han cumplido con el derecho de consulta antes de la aplicación de la ley, son revisados procurando que, en los casos de proyectos que se encuentran en construcción o en fase de operaciones, se lleguen a acuerdos indemnizatorios o de compensación razonables sobre los daños que pudieran haber producido o pueden producir a la economía, los recursos o los estilos de vida de las comunidades afectadas..
c) Se da prioridad dentro de los planes de crecimiento económico a las actividades del sector agrícola principalmente en la sierra y la selva del país buscando equilibrar el impulso y promoción que se le da a las actividades mineras con políticas que requieren de igual o mayor esfuerzo de parte del Estado, aprovechando la potencialidad natural de esas regiones sin descontar lo que en términos de valor agregado le pueden dar a la economía del país.
d) Se dispone la aplicación inmediata del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental al cual, desde el año 2001, se ha resistido particularmente el Ministerio de Energía y Minas, otorgando al Ministerio del Ambiente mayores facultades y recursos para este fin. Esto evitará los problemas que surgen de una aplicación pobre de estos estudios que, en general, no toman en cuenta la articulación de los diversos componentes de los sistemas ecológicos y menos aún de los que corresponden a las estructuras del medio social que son el eje del desarrollo sostenible.
e) Todas estas medidas son acompañadas de una campaña que en los diversos estamentos del Estado, la Sociedad civil y el empresariado, que combate claramente las posiciones que desde uno u otro extremo pretende imponer una ideología según la cual una cultura es superior a otra.
Este escenario no eliminará los problemas y conflictos que son permisibles en toda democracia, pero si puede dar mejores condiciones para el cumplimiento correcto del derecho de consulta, el fortalecimiento del estado de derecho y mayores garantías para que la inversión minera, con nuevas reglas sociales y ambientales, se desenvuelva en un ambiente de mayor equilibrio y armonía.
· Este artículo igual que el anterior, sobre el derecho de consulta, es parte de las inquietudes y diálogo que venimos sosteniendo al interior de Quorum con los colegas Antonio Ríos y Álvaro García.
[1] Las referencias al sector minero o sus actividades involucran los proyectos mineros, de hidrocarburos e hidroeléctricos.
[2] García P. Alan. “El Síndrome del Perro del Hortelano”. En: Diario El Comercio. 18/10/07. Pág. a4.
[3] Parte de esa política se expresó en la negativa, hasta el final del gobierno, para promulgar la ley del derecho a la consulta, la resistencia a aplicar la ley del Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental por cuya razón se mantiene desde 1993 una norma que para la realización de los EIA solo ha servido para cumplir un trámite burocrático, la casi liquidación del INDEPA y la desaparición del PETT, última dependencia del Ministerio de Agricultura que procesaba el registro de comunidades y su titulación.
[4] Cafferata F., Alfredo. “El indigenismo tras el movimiento social” en el Blog: http://quorum-sc.blogspot.com/2010_09_01_archive.html
[5] Charpentier, Silvia y Jéssica Hidalgo. “La Política Ambiental en el Perú”. AGENDA: Perú, Lima 1999.
[6] Cafferata F., Alfredo. “Propuestas para una minería sostenible”. En el blog: http://quorum-sc.blogspot.com/2011_08_01_archive.html
[7] La interpretación de la ley del derecho de consulta aquí expuesta es parte de los expresado por notables juristas en el Conversatorio promovido por el Ministerio de Justicia “Retos y Objetivos en la implementación del Derecho a la Consulta Previa”, evento que, realizado el 20 de setiembre último en la sede del mencionado sector contó con la participación de la Dra. Raquel Irigoyen, Jefa de INDEPA.
[8] La 2ª disposición complementaria final de la ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas dispone que las medidas dictadas con anterioridad a su vigencia no son modificadas o dejadas sin efecto.
[9] Idem.
[10] El evento organizado por CONACAMI en Arequipa al mismo tiempo que la Convención Minera y el plazo que se le ha dado el Gobierno para que cumpla sus compromisos es un indicador de las expectativas de este sector representativo de las comunidades especialmente andinas.
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