Propuestas sobre los estudios de impacto ambiental (EIA)

Por: Alfredo J. Cafferata Farfán

El 27 de Abril pasado el Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible (GDMDS) llevó a cabo un importante evento en el cual se expusieron distintos puntos de vista respecto del modo en que podrían ser mejorados los actuales estudios de impacto ambiental (EIA) en el sector minero; fueron puestos en cuestión los aspectos normativos que rigen para este tipo de trabajos, la forma en que se realizan y, a su vez, el modo en que se exponen y aprueban (1).

Partiendo de nuestra experiencia y de lo que observamos respecto de la manera en que los EIA se convierten en parte de los conflictos socioambientales que afectan las actividades del sector minero, consideramos pertinente contribuir al debate que ha abierto el Grupo de Diálogo, GDMDS, alcanzando de modo muy breve nuestras principales ideas sobre este particular.

1.- Adaptación de los EIA al Convenio 169.

Una cuestión que no debe postergarse por más tiempo es la adaptación de las normas y procedimientos que se siguen en los EIA a lo que dispone el Convenio 169 sobre pueblos indígenas. Esto, no sólo porque es obligatorio desde que se ratificara el citado Acuerdo Internacional en 1994, sino porque es necesario para evitar que la naturaleza y dimensión que vienen tomando los conflictos sociales sigan afectando las posibilidades de mayor crecimiento económico en un ambiente de razonable equilibrio entre los diferentes intereses en juego.

Así, si conforme al citado Convenio la normatividad y los procedimientos que se utilizan en los EIA aseguran la cooperación y participación de las instituciones representativas de los pueblos indígenas, comunidades campesinas o nativas, se podrá evitar las especulaciones que abren el camino para percepciones negativas que luego son muy díficiles de modificar y que constituyen una variable fundamental en el desarrollo de los conflictos (2).

Es más, en virtud de la participación de las comunidades o de sus instituciones representativas, el conocimiento del modo en que finalmente se ha hecho el estudio determinando en qué medida sus intereses no serían significativamente afectados o , en todo caso, la forma en que se podrían evitar o minimizar impactos negativos con las consiguientes compensaciones o indemnizaciones a que hubiera lugar, deja la posibilidad de un diálogo de buena fe en el cual las partes puedan finalmente ponerse de acuerdo sobre la pertinencia social y ambiental de un proyecto sin dar lugar a posiciones confrontacionales.

Desde luego, la consulta bajo este contexto no sería más que un proceso en el cual diversos grupos de interés y actores sociales actuarían con respeto a la propiedad individual y colectiva, a las costumbres de los pueblos y su biodiversidad frente a los requerimientos de una política pública que auspicia la inversión en la explotación de las riquezas mineras en las que es pródigo nuestro suelo.

2. La autoridad competente en materia de los EIA

Un tema donde hay grandes coincidencias desde diferentes puntos de vista es la necesidad de que los EIA del sector minero sean normados, revisados y aprobados o desaprobados por el Ministerio del Ambiente y no como ocurre hasta hoy, por el Ministerio de Energía y Minas. Este sería un paso fundamental en el fortalecimiento de las políticas ambientales destinadas a proteger la extraordinaria biodiversidad del país y desde luego los derechos que tienen los pueblos indígenas sobre los recursos naturales existentes en sus tierras (3).

La creación del Ministerio del Ambiente y luego el pase de las competencias de fiscalización sobre las actividades minero energéticas, hasta hace poco en poder del Ministerio de Energía y Minas y luego de OSINERGMIN, a esta nueva institución especializada es una pauta para continuar en esta dirección, dejando que esta entidad sea el filtro técnico que, desde su fase inicial, disponga la forma en que deben realizarse los EIA, su supervisión y los requisitos que deben cumplir para su aprobación.

De este modo se evitaría la percepción según la cual la realización y exposición de los Estudios de Impacto Ambiental solo se hacen con el objeto de cumplir con un requisito formal para aprobar un proyecto minero, hidrocarburífero o energético, dejando de lado el hecho que las normas obligan a una evaluación rigurosa sobre los efectos de un proyecto para aprobarlo o desaprobarlo o en su defecto para determinar las condiciones en qué técnicamente este sería viable sin impactar de modo significativo y negativo sobre el medio ambiente y social.

Desde luego, una medida de esta naturaleza, al dar mayores garantías de objetividad e independencia frente al inversionista, debilitará la percepción según la cual el Gobierno trabaja sólo a favor de las empresas sin considerar los aspectos ambientales y sociales que son comprometidos por las actividades mineras y, de modo consiguiente, dará un mejor contexto para la cooperación, la participación y las consultas que sean pertinentes con la población o pueblos involucrados en este tipo de proyectos.

3.-Los parámetros ambientales y sociales permisibles

Hay un esfuerzo importante por ir avanzado en la mejora de los "límites máximos permisibles" (LMP) que serían tolerables considerando las condiciones ecológicas especiales que identifican las diferencias mayores entre la costa la sierra y la selva y que tienen por propósito poner a buen recaudo las condiciones en que se desarrolla la biodiversidad propia de estas regiones (4). No existe en cambio o no conocemos de estudios que vayan determinando bajo qué parámetros se evaluarían los límites permisibles para los impactos que en materia económica, social, cultural y política pueden producir los proyectos de inversión en el sector minero.

Si se toma en cuenta que los conflictos socioambientales son protagonizados por diversos actores sociales, comunidades campesinas o nativas más de las veces, no debieran desvincularse los probables impactos ambientales de los impactos sociales y, en tal caso, habría que precisar hasta qué punto los aspectos vulnerables de los pueblos que se encuentran, sobre todo en el área de influencia directa de los proyectos, podrían ser afectados sin que se altere de modo significativo y negativo sus estilos de vida, su economía o su cultura.

Esto último resulta tanto o más pertinente por la relación íntima que, en especial en la sierra y la selva del país, existe entre la biodiversidad y los pueblos que siendo culturalmente distintos al resto de la sociedad, no sólo tienen conocimiento ancestral sobre el manejo de su medio ambiente sino que, además, conforme al Convenio 169 tienen derechos sobre el uso de esos recursos. En esta medida, los avances que se vienen trabajando para mejorar los LMP en el medio ambiente serán mucho más consistentes si se integran a este esfuerzo la fijación de los límites sociales en tanto el área comprometida por la inversión se encuentra ocupada por algún o algunos pueblos.

Sólo de esta manera podremos preservar o garantizar de modo sostenido que el medio ambiente se desarrolle en equilibrio con el medio social y ambos en similar armonía con la inversión minera.

4. Hacia un enfoque objetivo e integral de los EIA.

Aparte de los problemas de lenguaje y lo frondoso que resultan los EIA, consideramos importante que se desarrolle un enfoque objetivo, imparcial que refleje, a su vez, de modo integral los posibles impactos de los proyectos que son objeto de evaluación. En este sentido, a nuestro parecer es fundamental lo siguiente:

• Evitar los sesgos que se atribuyen a estos estudios por el hecho de ser financiados directamente por las empresas interesadas en sus proyectos. Ante esto habría que ver un mecanismo por el cual se asegure la independencia de quienes hacen estos trabajos y que los mismos, conforme a las reglas de toda investigación eviten la interferencia de prejuicios o creencias que conduzcan a un manejo e interpretación parcializada de la realidad.


• Articular los aspectos que se conocen como estrictamente ambientales con los aspectos sociales a fin de impedir una visión separada de los mismos propendiendo más bien a la comprensión y adecuada ponderación de las relaciones existentes entre el medio social y su medio ambiente. Esto contribuirá a facilitar la revisión de los EIA en la medida que una exposición en la que se integra lo ambiental y social refleja mejor la realidad cotidiana de los pueblos que se sienten afectados por un proyecto minero.


• Un enfoque objetivo e integral de los posibles impactos ambientales debe incorporar los impactos acumulativos que ya se vienen produciendo en la misma zona por similares proyectos u otras actividades de modo que en lugar de presentar sólo los que produce el proyecto, lo cual es una visión sesgada o parcial del problema, se presenten los reales impactos del proyecto frente a la situación existente.


• Toda evaluación de impactos debe ser cuantificada y ponderada a fin de mostrar de modo gráfico las dimensiones que estos podrían tener sobre el medio ambiente y su componente social para lo cual, dicho sea de paso ya existen métodos que pueden ser adaptados a nuestra realidad (5). Esto facilitaría el análisis de costo beneficio y daría mejores elementos de juicio para el diálogo y las resoluciones que finalmente deben tomar las autoridades competentes.


• La valoración económica de los impactos ambientales para lo cual existen métodos que incluyen a realidades con escaso desarrollo del mercado y que son especialmente importantes para las medidas de compensación y de indemnización que deben desarrollarse para mitigar los probables impactos negativos de todo proyecto minero. Esto permitirá contar con una base objetiva que contribuya a acuerdos sostenibles con las personas o pueblos afectados evitando o minimizando potenciales motivos de conflicto.

Palabras finales: Entre el conflicto y el cambio necesario

Es posible que estas y otras propuestas dentro del diálogo que auspicia el GDMDS sean vistas como una valla más que; como en el caso de la aprobación, por parte del Congreso de la República, de la Ley de Consulta, tiende a limitar el avance de las inversiones en el sector minero. Es probable que esto sea cierto, pero hay que tomar en cuenta que ya existe esa retracción por la intensidad y amplitud que han tomado los conflictos sociales en los últimos años, gran parte de los cuales han sido ocasionados de modo reciente por el incumplimiento del Convenio 169 y por las percepciones que existen respecto del papel presuntamente sesgado del Estado, en especial por el Ministerio del Sector (6).

Por tanto, las modificaciones que deban hacerse a los EIA en los asuntos que hemos tocado habría que verlos como una forma de atenuar los factores que vienen alimentando los conflictos que de modo creciente obstaculizan las inversiones en el sector minero, más aún si estos cambios son resultado, tal como propicia el GDMDS, de una discusión de la que participan representantes del Estado, empresarios, ONG, dirigentes de comunidades o de los pueblos involucrados, Consultoras, etc.. Esto asegurará una cuestión en la que todos estamos de acuerdo; frente a un pasado no muy lejano en que el sector minero fue ajeno a los impactos ambientales y sociales, hoy interesa que estas inversiones, dentro de los principios de desarrollo sostenible aseguren mejores condiciones de vida para las generaciones futuras.

NOTAS
(1) Sobre el diálodo desarrollado por el GDMDS puede verse: http://www.grupodedialogo.org.pe/
(2) Véase el artículo "Variables Claves en la Tipología y Dinámica de los Conflictos Socioambientales" en: http://quorum-sc.blogspot.com/2009_11_01_archive.html

(3) Para mayores precisiones véase el Art. 17 del Convenio 169, incisos 1 y 2.

(4) Se tiene conocimiento que desde el 2008 en coordinación con CONAM, luego Ministerio del Ambiente, y otras instituciones la Dirección General de Medio Ambiente del Sector Minero viene trabajando la actualización de los LMP, lo mismo que PERCAN (Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Mineros del Perú) desde el año 2007.

(5) Al respecto puede revisarse el estudio de Vicente Conesa Fernandez-Vitora, "Guía Metodológica para los Estudios de Impacto Ambiental" que ya va por varias ediciones desde España.

(6) Véase la edición del diario "El Comercio", Sección "Economía y Negocios" correspondiente al 14 de mayo de 2010.