Sin aprender la lección: propuesta de modificación del DS 042-2003-EM

La Propuesta del MEM

El 7 de julio de 2009, luego de los sucesos de violencia registrados en Bagua, la Oficina General de Gestión Social del Ministerio de Energía y Minas ha prepublicado una propuesta de modificación del DS. 042-2003-EM por el cual se actualiza el Reglamento de Procedimientos Mineros (DS. 018-92-EM) que, entre otras cuestiones, norma el modo en que el Estado otorga concesiones mineras a particulares.

En la citada propuesta el MEM (Ministerio de Energía y Minas) pone énfasis en los siguientes aspectos:

1. Los compromisos sociales y ambientales de las empresas titulares de las concesiones mineras deben expresarse de modo que se garantice que la actividad minera contribuya al desarrollo sostenible y a la excelencia ambiental de las localidades que se encuentran en su entorno.


2. Los estudios ambientales que deben realizar las empresas mineras, reforzando los compromisos adquiridos con la población, deberán detallar los programas o planes a seguir, incluidos montos de inversión, metas, etc., debiendo considerar la clara identificación de la población involucrada y desde luego las características del proyecto.


3. El deber de las partes interesadas en cumplir con los compromisos adquiridos en materia ambiental y social tratando de evitar conflictos o generando espacios alternativos para la solución de los mismos, sin perjuicio de que se acuda a la vía administrativa o judicial pertinente.


4. La difusión en la página web del MEM de la declaración jurada anual en la que los titulares de las empresas mineras dan cuenta de lo realizado en el ejercicio anual anterior respecto al desarrollo sostenible y los compormisos ligadops a este proceso.

Observaciones a la propuesta

Sin duda, la propuesta del MEM para modificar el Reglamento de Procedimientos Mineros es positiva pues buena parte de los reclamos de las comunidades o pueblos andinos respecto a la actividad minera se centran en el supuesto de que las concesiones en este sector ponen en riesgo los territorios que ocupan, sus recursos naturales, las actividades de las cuales viven, su salud y por añadidura su propia subsistencia.

Sin embargo, a pesar de que la mencionada propuesta se fundamenta en los cambios que se han operado en el escenario social desde el año 2003 para plantear la modificatoria del Reglamento aludido, no considera que en el creciente desarrollo de conflictos sociales y ambientales alrededor de la actividad minera, los mayores reclamos o reivindicaciones que se demandan, se han focalizado en el hecho de que el Gobierno no cumple con los principios rectores del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales suscrito en el año 1989 y ratificado por el Congreso Peruano en el año 1993.

Al respecto, los todavía recientes sucesos de Bagua, corolario del movimiento que se ha generado alrededor de la actividad minera y de hidrocarburos en los últimos años, no deja dudas sobre este particular.

En este sentido, la propuesta que publica el MEM con las características que hemos descrito resulta, por decir lo menos, insuficiente, pues no sólo omite incluir los principios de consulta, cooperación y participación que definen la aplicación del Convenio 169, sino que además excluye las responsabilidades que tiene el Gobierno para resguardar los derechos de las comunidades o pueblos andinos, sobre todo por la frecuencia con la que los registros de las concesiones mineras tienden a realizarse sobre territorios ocupados por ese tipo de población.

Una propuesta alternativa

Bajo estas consideraciones y recordando además, que la falta de consulta a los pueblos indígenas prescrita por el citado Convenio ha sido el motivo fundamental por el cual el Gobierno ha perdido autoridad para conducir eficazmente su política en materia de inversiones en el sector extractivo, cualquier modificación de la normativa vigente en matería de minería debiera considerar como objetivo fundamental la adaptación de la legislación actual al mandato legal que el Gobierno asumió desde que en el año 1993 confirmó su adhesión al Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales.

Consecuentes con esta lógica, consideramos necesario que la propuesta que el MEM alcanzada para modificar el Reglamento de Procedimientos Mineros comprenda lo siguiente:

Primero: El Art. 17, inciso h) referido a identificación de propietarios de terrenos superficiales en las áreas a concesionar debiera incluir a las comunidades campesinas o pueblos andinos debiendo igualmente exigir su nombre, los nombres y apellidos de los dirigentes o representantes y, de ser posible, sus domicilios.

Segundo: En el Art. 19 referido a la obligación de publicitar el petitorio de toda concesión minera por medio de los diarios autorizados para avisos de orden jurídico, debiera agregarse que en el caso de existir comunidades campesinas en las posibles áreas de concesión minera, el MEM a través de la Oficina de Concesiones designará el o los funcionarios del gobierno central o regional que conducirán el proceso de consulta con estos pueblos destinado a evaluar en qué medida la concesión puede afectar o perjudicar sus intereses. Este proceso se efectuará bajo los principios de buena fe y con el objeto de llegar a acuerdos o lograr el consentimiento para la medida autoritativa correspondiente.

Tercero: En el artículo 21, referido al dictamen técnico legal que precede a la autorización de la concesión, debiera agregarse un párrafo que, considerando el caso de terrenos superficiales ocupados por comunidades, incorpore como criterio fundamental, para esa opinión, el informe respecto de la consulta efectuada en las comunidades sobre el alcance de la concesiones que otorga el Estado, los derechos que les asisten y los acuerdos tomados.

Cuarto: En el Art. 23 inciso "c" según el cual la concesión minera no autoriza los trabajos de exploración o explotación si no se cuenta con el permiso previo del propietario del terreno superficial, debiera incorporarse un párrafo que expresamente señale que en el caso de comunidades campesinas esa licencia debe efectuarse conforme a las normas vigentes sobre enajenación de tierras comunitarias, bajo la responsabilidad del Gobierno o la entidad que específicamente tiene como función supervisar el cumplimietno del Convenio 169 y, en acciones coordinadas con las comunidades interesadas.

Quinto.- En cuanto a la modificación del Art. 35 del Reglamento de Procedimientos Mineros que la propuesta del MEM sugiere, es de nuestro parecer que en cuanto a los estudios de impacto ambiental que la norma exige a las empresas concesionadas, debiera establecerse: a) la obligación del Gobierno, o de la entidad que corresponda, de velar porque dichos trabajos se realicen en cooperación con los pueblos o comunidades involucradas y, b) el compromiso de que los resultados de esos estudios serán considerados criterios fundamentales para el desarrollo del proyecto.

Por último, las modificaciones que se sugieren sobre el Reglamento de Prodimientos Mineros debieranm evitar presentar a las empresas titulares de las concesiones mineras como actores omnipotentes que tienden a sustituir al Estado en sus obligaciones y en las políticas que conduzcan al mejor desarrollo de los pueblos, al diálogo sostenido con estos y a la implementación de adecuados mecanismos de prevención y resolución de conflictos.

La confusión hasta ahora, lamentablemente patrocinada por el propio gobierno, entre el papel que le corresponde a este frente a los ciudadanos y la responsabilidad social de las empresas sólo ha conducido a debilitar el Estado de Derecho y poner en riesgo las políticas de inversión que potencialmente pueden financiar mejores condiciones de desarrollo humano, pero sobre todo ha enfrentado innecesariamente a sectores importantes de nuestra sociedad con quienes han asumido la responsabilidad de representar a todos los ciudadanos del país.

Ojalá que, a diferencia del año 2003 en que se hace la primera modificación del Reglamento de Procedimientos Mineros (DS 042-2003-EM) sin considerar el Convenio 169 firmado diez años atras, esta vez teniendo frescos los sucesos de Bagua de Junio pasado, se incorporen plenamente los principios y derechos allí prescritos, los mismos que tienen que ser obligatoriamente aplicados y defendidos por el gobierno. De otro modo, habrá razón para pensar que el gobierno no ha aprendido la lección.