Alfredo Cafferata Farfán
Con la colaboración de: Javier Macera
Con la colaboración de: Javier Macera
Comisión Multisectorial: ¿Espacio de consulta de buena fe?
Conforme a los pedidos públicos del Presidente de AIDESEP, Sr. Alberto Pisango Chota, y de la Defensoría del Pueblo, la Presidencia del Consejo de Ministros expidió, con fecha 20 de Mayo, la norma que crea la Comisión Multisectorial que, como “espacio de consulta”, estará constituida por representantes del Gobierno y de los pueblos amazónicos con el encargo de abordar la problemática de estos últimos y de “buscar acuerdos consensuados” (DS. 031-2009-PCM). Tal dispositivo; dado en medio de una situación en la cual los pueblos amazónicos mantenían sus medidas de fuerza y, el gobierno, el estado de emergencia, no ha logrado que cesen estas medidas lo cual hace suponer que el marco en el cual tendría que desarrollarse tal espacio de consulta sería el que tenemos hasta hoy, esto es, un clima de confrontación y de desconfianza entre las partes involucradas.
En efecto, antes que, conforme al citado Decreto Supremo, se cumplan los quince días para que se instale y funcione esta Comisión con los representantes del gobierno y los que acredite AIDESEP, ya han ocurrido hechos que debilitan y ponen en riesgo este espacio de diálogo y negociación. Es el caso que la Ministra de Justicia ha declarado que el dirigente de AIDESEP ha sido denunciado por conspiración, rebelión y sedición y que “la denuncia en su contra no será paralizada hasta que salga una sentencia condenatoria” (Diario el Comercio 23/5/09). Cualquiera sea la razón en la que se sostenga este anuncio, de hecho lo que ha logrado es aumentar el clima de confrontación y desconfianza ya existente entre las partes. Así, AIDESEP .habiendo tomado conocimiento de esta denuncia que pesa, además, sobre otros dirigentes amazónicos, no hizo esperar su respuesta. En su página WEB expresan lo siguiente:
“Frente a esta situación, los pueblos indígenas amazónicos agrupados en AIDESEP lamentan y cuestionan el accionar del premier Yehude Simon que, con el mayor desparpajo, sale a los medios de comunicación pidiendo reuniones, diálogo, informando que no sabe nada de la denuncia contra los dirigentes indígenas y del otro lado, envía a su procurador iniciar las acciones legales contra la protesta,…”
“El líder indígena Alberto Pizango Chota enfatizó que no le sorprende este tipo de actitudes de parte del Ejecutivo pues para ellos la palabra comprometida no tiene ningún valor; ya sucedió con el presidente del Congreso que se comprometió en agosto a una postura y nueve meses después cambio de posición, el premier prometió en el punto dos del Acta firmada el 20 de abril a evaluar los correctivos necesarios a la criminalización de la protesta y, sin embargo, ayer denunció a todos los dirigentes indígenas”
“Pero los pueblos indígenas mantendrán su palabra: el paro amazónico continuará hasta que el gobierno entienda que, en principio, el decreto legislativo N° 1090 es lesivo para la Amazonía y que la propia comisión de Constitución consideró eso y solo falta la voluntad política del Pleno aprobarlo y avanzar”,
Aunque aún faltan varios días para la instalación y funcionamiento del “espacio de consulta” en que debiera constituirse la Comisión Multisectorial conformada por representantes del gobierno y de los pueblos indígenas de la selva, no hay duda que bajo las circunstancias descritas este mecanismo por el cual se buscan acuerdos de consenso ha sido debilitado y, ojalá, no liquidado.
En efecto, antes que, conforme al citado Decreto Supremo, se cumplan los quince días para que se instale y funcione esta Comisión con los representantes del gobierno y los que acredite AIDESEP, ya han ocurrido hechos que debilitan y ponen en riesgo este espacio de diálogo y negociación. Es el caso que la Ministra de Justicia ha declarado que el dirigente de AIDESEP ha sido denunciado por conspiración, rebelión y sedición y que “la denuncia en su contra no será paralizada hasta que salga una sentencia condenatoria” (Diario el Comercio 23/5/09). Cualquiera sea la razón en la que se sostenga este anuncio, de hecho lo que ha logrado es aumentar el clima de confrontación y desconfianza ya existente entre las partes. Así, AIDESEP .habiendo tomado conocimiento de esta denuncia que pesa, además, sobre otros dirigentes amazónicos, no hizo esperar su respuesta. En su página WEB expresan lo siguiente:
“Frente a esta situación, los pueblos indígenas amazónicos agrupados en AIDESEP lamentan y cuestionan el accionar del premier Yehude Simon que, con el mayor desparpajo, sale a los medios de comunicación pidiendo reuniones, diálogo, informando que no sabe nada de la denuncia contra los dirigentes indígenas y del otro lado, envía a su procurador iniciar las acciones legales contra la protesta,…”
“El líder indígena Alberto Pizango Chota enfatizó que no le sorprende este tipo de actitudes de parte del Ejecutivo pues para ellos la palabra comprometida no tiene ningún valor; ya sucedió con el presidente del Congreso que se comprometió en agosto a una postura y nueve meses después cambio de posición, el premier prometió en el punto dos del Acta firmada el 20 de abril a evaluar los correctivos necesarios a la criminalización de la protesta y, sin embargo, ayer denunció a todos los dirigentes indígenas”
“Pero los pueblos indígenas mantendrán su palabra: el paro amazónico continuará hasta que el gobierno entienda que, en principio, el decreto legislativo N° 1090 es lesivo para la Amazonía y que la propia comisión de Constitución consideró eso y solo falta la voluntad política del Pleno aprobarlo y avanzar”,
Aunque aún faltan varios días para la instalación y funcionamiento del “espacio de consulta” en que debiera constituirse la Comisión Multisectorial conformada por representantes del gobierno y de los pueblos indígenas de la selva, no hay duda que bajo las circunstancias descritas este mecanismo por el cual se buscan acuerdos de consenso ha sido debilitado y, ojalá, no liquidado.
El Convenio 169 y la consulta de buena fe
Ante este probable escenario, ¿qué es lo que se puede hacer? Tanto por las obligaciones del Gobierno frente a la comunidad nacional e internacional, como porque allí se encuentran prescritos los derechos presuntamente afectados de las comunidades nativas de la selva, el único modo de resolver este complejo y grave conflicto es tomar como marco legal de su resolución el Convenio 169, el mismo que el Gobierno invoca en el referido Decreto Supremo y que AIDESEP reclama debe ser aplicado, especialmente en lo que se refiere al derecho de consulta. Al respecto cabe indicar que el referido Convenio en cuanto a las consultas que deben hacerse a los pueblos interesados “cada vez que se prevean medidas administrativas o legislativas susceptibles de afectarlas directamente” sostiene que aquellas “deberán efectuarse de buena fe…” (Art. 6, incisos 1 y 2).
¿Qué significa negociar o hacer consultas de buena fe? Conforme a las fuentes de derecho internacional se dice que toda negociación de buena fe implica necesariamente confianza entre las partes, fidelidad a la palabra empeñada y que exista un espíritu de colaboración y solidaridad mutua. Sólo de este modo se darían esfuerzos reales para llegar a acuerdos positivos, razonables y conforme a derecho(1).
Bajo este concepto, no habría consulta o negociación de buena si prevalecieran posiciones que supongan intransigencia entre las partes o la imposición de condiciones que impide que unos escuchen las razones del otro. En otras palabras, el Gobierno tendría que dejar de sostener que sólo se modificarán los aspectos legislativos que afecten a las comunidades y AIDESEP de afirmar que solo cabe derogar los decretos que consideran afectan sus derechos. Esto, además, resulta procedente, lógico, pues como pasamos a ver, hay razones atendibles para escuchar lo que sostiene el Gobierno, pero también para lo que afirman los dirigentes de AIDESEP.
En efecto, por el lado del gobierno, podríamos decir que cabe la revisión y no necesariamente la derogatoria de todos los decretos legislativos ya que es posible que una interpretación errada de esos dispositivos, en su conjunto, no permita ver que los derechos de las comunidades no necesariamente son afectados. Así parece ocurrir con el Decreto Legislativo 1064 referido al “régimen jurídico para el aprovechamiento de las tierras de uso agrario”, el mismo que reproduce íntegramente los derechos que sobre las tierras de las Comunidades Nativas establece la ley de comunidades nativas y desarrollo agrario, ley 22175, vigente desde el año 1978 y que, hasta donde conocemos, no ha sido objeto de una reivindicación que suponga su derogatoria.
No obstante, es necesario señalar que por el lado de AIDESEP, la demanda de derogatoria de todas las leyes dadas por el Ejecutivo a propósito del TLC con EEUU, tiene también sus fundamentos; en agosto del 2008 del Congreso derogó dos decretos legislativos que modificaban inconsultamente el quórum de las comunidades para la cesión de sus tierras, pero, además, este mismo Congreso se comprometió a revisar otras leyes dadas por el ejecutivo para determinar si afectaban los derechos de los pueblos amazónicos.
El resultado fue la formación de una Comisión Multipartidaria que, en diciembre de 2008, después del análisis respectivo, concluyó en que todos los decretos en cuestión eran inconstitucionales y afectaban los derechos de las comunidades amazónicas amparados por el Convenio 169 de la OIT, por tanto, sostuvo esta Comisión, todos debían ser derogados. Estos hechos acreditan, desde el propio gobierno, de su poder legislativo, que existen argumentos sobre la necesidad de derogar las leyes cuestionadas por AIDESEP, por tanto es comprensible que se escuche, sin condiciones, lo que sostienen los representantes de las comunidades nativas sobre este asunto.
Pero es muy difícil que, a pesar de estos fundamentos, se produzcan las condiciones que faciliten un espacio de consulta de buena fe, sobre todo si no cesan aquellas medidas que impiden el establecimiento de una relación armoniosa entre las partes y esto puede no ocurrir porque la desconfianza instalada entre ellos les da suficientes razones para mantener posiciones de fuerza. El gobierno porque se siente obligado a aplicar la ley frente a lo que constituyen bloqueos o paralizaciones que afectan la seguridad de los ciudadanos y el normal desenvolvimiento de la economía y, AIDESEP porque no encuentra otra manera de resolver y llamar la atención del Estado sobre reclamos que, por lo menos en este caso, contando las acciones de protesta que comenzaron en julio del año 2008, ya va a tener 10 meses sin resolución.
Ante esta situación, estando de por medio el cumplimiento del Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales y lo que este prescribe para un espacio de consulta como el que dispone el DS 031-2009-PCM, tanto el Gobierno como AIDESEP están en la obligación de encontrar los medios que faciliten el diálogo y los acuerdos de consenso que se requieren. A nuestro juicio, por iniciativa del Gobierno y con acuerdo de AIDESEP debiera nombrarse una institución mediadora que contribuya a instalar y desarrollar el espacio de diálogo y negociación que lleve a buen puerto la Comisión Multisectorial que busca formarse y de ese modo lograr por lo menos lo siguiente:
1. Que, en un plazo acordado entre las partes se levanten o suspendan todas las medidas o condiciones que impiden un diálogo razonable y de colaboración para llegar a acuerdos consensuados y,
2. Que, como parte de las reglas de juego a seguir dentro de una consulta de buena fe, se acuerde que el marco jurídico para analizar los problemas de las comunidades nativas respecto de sus derechos sea el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales 1989.
Vale precisar sobre esto último que, la condición objetiva para que exista una consulta o diálogo de buena fe es que se haga conforme a derecho(2) pues de este modo se garantiza que no se afecten los derechos de unos y otros y que los asuntos se analicen y acuerden sigan ese derrotero.
En este caso, el de los derechos de los pueblos indígenas y de las obligaciones del Estado en relación a los mismos están debidamente prescritos en el citado Convenio 169 en todas las materias que son objeto de demanda y discusión; la cuestión del territorio, el agua, el medio ambiente, los derechos sociales y culturales, etc.
Bajo este concepto, no habría consulta o negociación de buena si prevalecieran posiciones que supongan intransigencia entre las partes o la imposición de condiciones que impide que unos escuchen las razones del otro. En otras palabras, el Gobierno tendría que dejar de sostener que sólo se modificarán los aspectos legislativos que afecten a las comunidades y AIDESEP de afirmar que solo cabe derogar los decretos que consideran afectan sus derechos. Esto, además, resulta procedente, lógico, pues como pasamos a ver, hay razones atendibles para escuchar lo que sostiene el Gobierno, pero también para lo que afirman los dirigentes de AIDESEP.
En efecto, por el lado del gobierno, podríamos decir que cabe la revisión y no necesariamente la derogatoria de todos los decretos legislativos ya que es posible que una interpretación errada de esos dispositivos, en su conjunto, no permita ver que los derechos de las comunidades no necesariamente son afectados. Así parece ocurrir con el Decreto Legislativo 1064 referido al “régimen jurídico para el aprovechamiento de las tierras de uso agrario”, el mismo que reproduce íntegramente los derechos que sobre las tierras de las Comunidades Nativas establece la ley de comunidades nativas y desarrollo agrario, ley 22175, vigente desde el año 1978 y que, hasta donde conocemos, no ha sido objeto de una reivindicación que suponga su derogatoria.
No obstante, es necesario señalar que por el lado de AIDESEP, la demanda de derogatoria de todas las leyes dadas por el Ejecutivo a propósito del TLC con EEUU, tiene también sus fundamentos; en agosto del 2008 del Congreso derogó dos decretos legislativos que modificaban inconsultamente el quórum de las comunidades para la cesión de sus tierras, pero, además, este mismo Congreso se comprometió a revisar otras leyes dadas por el ejecutivo para determinar si afectaban los derechos de los pueblos amazónicos.
El resultado fue la formación de una Comisión Multipartidaria que, en diciembre de 2008, después del análisis respectivo, concluyó en que todos los decretos en cuestión eran inconstitucionales y afectaban los derechos de las comunidades amazónicas amparados por el Convenio 169 de la OIT, por tanto, sostuvo esta Comisión, todos debían ser derogados. Estos hechos acreditan, desde el propio gobierno, de su poder legislativo, que existen argumentos sobre la necesidad de derogar las leyes cuestionadas por AIDESEP, por tanto es comprensible que se escuche, sin condiciones, lo que sostienen los representantes de las comunidades nativas sobre este asunto.
Pero es muy difícil que, a pesar de estos fundamentos, se produzcan las condiciones que faciliten un espacio de consulta de buena fe, sobre todo si no cesan aquellas medidas que impiden el establecimiento de una relación armoniosa entre las partes y esto puede no ocurrir porque la desconfianza instalada entre ellos les da suficientes razones para mantener posiciones de fuerza. El gobierno porque se siente obligado a aplicar la ley frente a lo que constituyen bloqueos o paralizaciones que afectan la seguridad de los ciudadanos y el normal desenvolvimiento de la economía y, AIDESEP porque no encuentra otra manera de resolver y llamar la atención del Estado sobre reclamos que, por lo menos en este caso, contando las acciones de protesta que comenzaron en julio del año 2008, ya va a tener 10 meses sin resolución.
Necesidad de un mediador
Ante esta situación, estando de por medio el cumplimiento del Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales y lo que este prescribe para un espacio de consulta como el que dispone el DS 031-2009-PCM, tanto el Gobierno como AIDESEP están en la obligación de encontrar los medios que faciliten el diálogo y los acuerdos de consenso que se requieren. A nuestro juicio, por iniciativa del Gobierno y con acuerdo de AIDESEP debiera nombrarse una institución mediadora que contribuya a instalar y desarrollar el espacio de diálogo y negociación que lleve a buen puerto la Comisión Multisectorial que busca formarse y de ese modo lograr por lo menos lo siguiente:
1. Que, en un plazo acordado entre las partes se levanten o suspendan todas las medidas o condiciones que impiden un diálogo razonable y de colaboración para llegar a acuerdos consensuados y,
2. Que, como parte de las reglas de juego a seguir dentro de una consulta de buena fe, se acuerde que el marco jurídico para analizar los problemas de las comunidades nativas respecto de sus derechos sea el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales 1989.
Vale precisar sobre esto último que, la condición objetiva para que exista una consulta o diálogo de buena fe es que se haga conforme a derecho(2) pues de este modo se garantiza que no se afecten los derechos de unos y otros y que los asuntos se analicen y acuerden sigan ese derrotero.
En este caso, el de los derechos de los pueblos indígenas y de las obligaciones del Estado en relación a los mismos están debidamente prescritos en el citado Convenio 169 en todas las materias que son objeto de demanda y discusión; la cuestión del territorio, el agua, el medio ambiente, los derechos sociales y culturales, etc.
Un escenario deseable
Por supuesto lo anterior no es otra cosa que un escenario deseable ante un ambiente de confrontación que, no sólo puede conducir a una indeseable violencia, sino que además puede poner en riesgo la posibilidad de un aprovechamiento sostenible de los recursos que se encuentran en territorio peruano y en el cual viven, según el Censo de Población del año 2007, 60 grupos étnicos que representan 13 familias lingüísticas y que para ese año sumaban una cifra superior a los 330,000 habitantes distribuidos en 11 regiones o departamentos que parcial o totalmente constituyen nuestra Amazonía.
No obstante, cabe señalar que este escenario no es utópico; la política energética, de medio ambiente y lo que es más importante, la reivindicación histórica de la población indígena para que, sin pérdida de su identidad cultural, se integre al desarrollo del país, son cuestiones impostergables y sobre las cuales existen un amplio consenso. No hay sectores que en el Perú o en el mundo que tengan la intención de depredar recursos o reproducir la historia de la modernidad con perjuicio del medio ambiente; tampoco el mundo contemporáneo clama por un universo homogéneo regido sólo por la cultura occidental, al contrario la pluralidad cultural y jurídica se impone como un modelo razonable con el cual hoy ya se está conviviendo en el Perú. Más aún, las corrientes modernas de la economía y la política no conciben el desarrollo si acaso no hay cambios que conduzcan a una mayor equidad en las relaciones sociales.
Por supuesto no es fácil desarrollar este escenario, pero si se puede empezar a trabajar en él y comienza porque el Gobierno muestre las capacidades necesarias para respetar la cultura indígena y se predisponga a dialogar y consultar de buena fe. Esto, antes que cuestiones materiales, es lo que reclaman en el fondo los pueblos indígenas y si ya se dio un primer paso, la creación de una Comisión multisectorial con capacidad para llegar a acuerdos de consenso; lo único que falta es una iniciativa que, como la presencia de un mediador de consenso, nos lleve a un diálogo y consulta de buena fe.
No obstante, cabe señalar que este escenario no es utópico; la política energética, de medio ambiente y lo que es más importante, la reivindicación histórica de la población indígena para que, sin pérdida de su identidad cultural, se integre al desarrollo del país, son cuestiones impostergables y sobre las cuales existen un amplio consenso. No hay sectores que en el Perú o en el mundo que tengan la intención de depredar recursos o reproducir la historia de la modernidad con perjuicio del medio ambiente; tampoco el mundo contemporáneo clama por un universo homogéneo regido sólo por la cultura occidental, al contrario la pluralidad cultural y jurídica se impone como un modelo razonable con el cual hoy ya se está conviviendo en el Perú. Más aún, las corrientes modernas de la economía y la política no conciben el desarrollo si acaso no hay cambios que conduzcan a una mayor equidad en las relaciones sociales.
Por supuesto no es fácil desarrollar este escenario, pero si se puede empezar a trabajar en él y comienza porque el Gobierno muestre las capacidades necesarias para respetar la cultura indígena y se predisponga a dialogar y consultar de buena fe. Esto, antes que cuestiones materiales, es lo que reclaman en el fondo los pueblos indígenas y si ya se dio un primer paso, la creación de una Comisión multisectorial con capacidad para llegar a acuerdos de consenso; lo único que falta es una iniciativa que, como la presencia de un mediador de consenso, nos lleve a un diálogo y consulta de buena fe.
Lima, 24 de mayo de 2009
(1)Véase sobre este tema: “El deber de negociar de buena fe” Enrique Cárrega. Http://www-mediadoresdechile.cl/archivos/
(2)Idem
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