Por: Alfredo Cafferata Farfán
El conflicto y la adhesión de la iglesia católica
Desde el 9 de abril las comunidades nativas de la selva dirigidas por la Asociación Interétnica de la Selva Peruana (AIDESEP) llevan a cabo una serie de acciones demandando la derogatoria de 10 decretos legislativos que, en su opinión resultan lesivos o constituyen una amenaza para los derechos de las comunidades nativas, los mismos que se encuentran amparados por el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales. La toma del aeródromo de la provincia de Atalaya así como la interrupción de sus vías fluviales, el bloqueo de los ríos Napo y Curaray, el obstáculo al libre tránsito por la carretera Fernando Belaúnde y el puente de Corral Quemado, constituyen sólo un aspecto, el más publicitado, de la magnitud de este conflicto.
Ante esta situación el poder ejecutivo ha dispuesto el desbloqueo de ríos, caminos y puentes y la declaratoria de estado de emergencia en las zonas de mayor convulsión social tratando, paralelamente, de llegar a una solución del problema a través del diálogo con AIDESEP. Mientras tanto, el movimiento social que describimos ha recibido de modo destacado la adhesión de los 9 Obispos de la Iglesia Católica que trabajan en la Amazonía, quienes comparten con AIDESEP la defensa de los derechos de las poblaciones indígenas de la selva y el argumento de que los decretos legislativos dados por el Gobierno, a propósito del TLC con EEUU en el año 2008, vulneran los derechos que el Convenio OIT 169 y la Constitución les reconoce.
Cabe precisar que esta adhesión de la Iglesia Católica, cuya presencia es importante en la población indígena, no es nueva, ésta no sólo ha concurrido a la formación de AIDESEP sino que además, ha formado especialmente una ONG, el Centro Amazónico de Antropología y Acción Práctica (CAAAP) con el expreso propósito de defender los derechos de la cultura indígena en el marco del Convenio OIT 169 y de los principios de una cultura de paz.
Pero las razones y fundamentos de este movimiento, 10 decretos legislativos que se consideran inconstitucionales y lesivos a los derechos reconocidos de las poblaciones indígenas, no se hayan debidamente expuestos en las declaraciones y documentos públicos de AIDESEP, de los 9 Obispos ya mencionados o, del CAAAP. Los fundamentos jurídicos y políticos de tal reclamo se encuentran en el análisis y conclusiones de una Comisión Especial y Multipartidaria del Congreso de la República encargada de examinar los problemas planteados por AIDESEP desde agosto del 2008.
En efecto, de conformidad con el informe que esta Comisión presentó en diciembre del 2008, los Decretos Legislativos analizados (DL 994, 1020,1064, 1081, 1083, 1089 y 1090) son inconstitucionales y desconocen el Convenio OIT 169 sobre pueblos indígenas y tribales. En las conclusiones generales la referida Comisión se expresa así:
“Todos los decretos legislativos analizados vulneran el art. 55° y la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, al no interpretar los preceptos constitucionales relativos a comunidades campesinas y nativas de conformidad con el Convenio 169 de la OIT.
Todos los decretos legislativos analizados vulneran el Convenio 169 OIT respecto del derecho a la Consulta Previa y Participación, previstos en los artículos 6° y 7°.
Todos los decretos legislativos analizados, contravienen el artículo 19° de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas respecto del derecho a la Consulta.”
En el cuerpo del mismo informe y por ejemplo, analizando el DL 1081 referido a la creación del sistema nacional de recursos hídricos, se señala taxativamente que “la ambigüedad, respecto de la gestión privada del agua, reviste un factor de amenaza para las comunidades indígenas, respecto al derecho de uso y acceso tradicional a sus recursos naturales,…”. Más adelante y a propósito de la ley forestal y de fauna silvestre, DL 1090, se afirma que “constituye una amenaza a la integridad de la propiedad de las comunidades indígenas, a su derecho de identidad cultural, al derecho de participar en sus procesos de desarrollo y a su derecho a ser consultados…” (Lo resaltado es nuestro).
Con tales conclusiones y afirmaciones, emanadas de un órgano multipartidario del Congreso de la República, no se podía esperar que las comunidades nativas alrededor de AIDESEP, con una vieja relación de desconfianza con el o los gobiernos, se quedaran tranquilas. La Comisión del Congreso que estudió sus reclamos confirmaba sus reparos respecto de la legalidad de los decretos legislativos emitidos por el Gobierno Central para facilitar el TLC con los Estados Unidos, pero además, sus sospechas respecto de que esos dispositivos eran una amenaza para la propiedad, la cultura y el ejercicio de sus derechos ciudadanos. En este sentido, aunque el movimiento que protagonizan las comunidades indígenas lideradas por AIDESEP no está exento de matices políticos, lo cierto es que objetivamente tienen fundamentos que, en la interpretación política y jurídica del Congreso, les dan la razón.
Teniendo en cuenta que este conflicto tiene ya más de 9 meses, que en su trayecto se han debido derogar dos decretos legislativos igualmente impugnados por AIDESEP y que hoy está en duda, por el Congreso, la legitimidad de otros 10 decretos legislativos, estamos en una situación en la que el Gobierno no se muestra capaz de llevar adelante las políticas que tiene comprometidas en materia social (Convenio 169) y mucho menos las políticas que comprometen el reciente TLC con EEUU y las inversiones que en sobre todo en la selva constituyen parte de la política energética del país.
En virtud de estas y otras circunstancias hay una pérdida de creciente legitimidad de esas políticas frente a la población involucrada, cuestión que analizada y fundamentada por el Congreso de la República y las agrupaciones políticas que la integran viene dando lugar a exigencias cada vez mayores de las organizaciones indígenas de la selva las mismas que se acompañan con medidas más radicales poniendo en riesgo la posibilidad de que el país aproveche sostenidamente los recursos energéticos que existen en la Amazonía.
Si a lo expuesto agregamos el hecho de que a nivel nacional e internacional existen corrientes políticas que, partiendo del trato discriminatorio que le dan los gobiernos a los pueblos indígenas, pretenden llevarlos a un camino de mayor confrontación y de desconocimiento del Estado de Derecho, lo que está en ciernes con este conflicto es, a nuestro juicio, una situación de ingobernabilidad, sobre todo, si esta coyuntura es manejada como si fuera un conflicto localizado, pasajero e intrascendente.
Ante una perspectiva probable de ingobernabilidad lo único que cabe es un cambio que permita mejorar las situaciones que han conducido a deteriorar las relaciones entre los ciudadanos y sus gobernantes. En esta oportunidad el gobierno, tiene ante sí una grave y compleja responsabilidad porque el problema de fondo que se les presenta, la atención de los derechos que el Convenio OIT 169 les reconoce a los pueblos indígenas y tribales no es nuevo, es un proceso que debió comenzar, por lo menos formal y legalmente, desde fines de la década del 50 cuando el Perú firmó un Convenio idéntico (1957) en el cual ya se prescribía la obligación del Estado Peruano de integrar a la población indígena en igualdad de condiciones que el resto de ciudadanos sin perjuicio de su identidad cultural.
En tal sentido, la mesa de diálogo que se ha abierto entre el Gobierno y AIDESEP, debe marcar el comienzo, un hito para desarrollar una serie de medidas que contribuyan en el más breve plazo a subsanar con objetivos y metas claras las omisiones y errores que se han cometido al desconocer los derechos de la población indígena. A propósito de lo que venimos afirmando, cabe precisar que el Presidente de AIDESEP, Sr. Alberto Pisango, respondiendo a una entrevista concedida a un programa televisivo (La Hora N: 30/04/09) respecto de las razones que han conducido a este nuevo conflicto sostuvo que “el tema de fondo es que no se está cumpliendo con el Convenio 169 que en su artículo 6 estipula que todo proyecto o actividad que afecte a territorios indígenas, deben ser consultados con sus organizaciones representativas”.
Cabe agregar que los obispos de la Amazonía son del mismo parecer y por ello en su comunicado del 7 de mayo de 2009, en el punto 5 se extienden para sostener lo siguiente:
“Podemos afirmar que no se atiende el clamor de las poblaciones indígenas y ribereñas que desean un desarrollo integral, desconociendo el Estado el uso y ocupación de esas tierras por generaciones. En la práctica no se ha tomado en cuenta el derecho de los pueblos amazónicos a ser escuchados, como lo indica la Constitución Política del Estado y los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos entre los que se encuentran el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. En el Informe de la Comisión de Expertos de Aplicación de Convenios de la OIT, publicado en febrero del 2009 se insta al Gobierno Peruano a avanzar de inmediato en el diseño de mecanismos apropiados de participación de los pueblos indígenas y lo exhorta a consultarles antes de la adopción de medidas que los afecten directa o indirectamente.”(Lo resaltado es nuestro)
Por estas consideraciones, lo más apropiado, en nuestra opinión, es que el marco de posibles acuerdos entre el Gobierno y AIDESEP sea el Convenio OIT 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales y bajo esa perspectiva tener en cuenta para el corto plazo la necesidad de asumir los siguientes compromisos:
a) La constitución oficial del o los organismos que, conforme al Convenio 169 OIT sobre poblaciones indígenas y tribales, se encarguen de defender los derechos que les asisten a estas comunidades y del cumplimiento de las políticas allí prescritas. Defensoría del Pueblo e INDEPA, con los dispositivos legales y presupuestales que se requieran podrían ser los organismos que, conforme a su perfil, podrían cumplir esas funciones.
b) El establecimiento de un calendario y metodologías apropiadas para informar y consultar a las comunidades del contenido y objetivos de los Decretos Legislativos que se han impugnado a fin de recoger las propuestas que permitan corregir de modo puntual los conceptos o aspectos en los cuales esas leyes lesionan sus derechos.
c) La determinación, en coordinación con los Gobiernos Regionales y Locales, de la prioridad que deben tener las comunidades nativas en los programas de desarrollo productivo, asistencia tecnológica, educación y salud principalmente, previo diálogo con los pueblos involucrados.
d) Ligado al punto anterior la evaluación del modo en que se aplican canon y las regalías provenientes de las actividades extractivas a fin de que esos ingresos sirvan en forma directa a mejorar las condiciones de vida de la población comprendida en las comunidades nativas. Esto debiera implicar modificaciones en la distribución y uso que actualmente se hace de esta renta a nivel descentralizado.
e) El desarrollo, en coordinación con los representantes de las comunidades nativas, un proceso de información y consulta con el objetivo de llegar a consensos sobre el modo en que se desarrollan las actividades extractivas, sus impactos, beneficios, etc.
Sería importante, dadas las circunstancias y en especial la desconfianza de las comunidades nativas y sus representantes hacia el Estado, la presencia de un garante de estos acuerdos, el mismo que podría ser un representante de los obispos de la iglesia católica en la Amazonía, tanto porque son conocedores de la problemática de estas poblaciones como porque, dentro de los principios de cultura de paz que promueven, pueden contribuir al desarrollo de un diálogo en el que prime la buena fe y la progresiva confianza entre las partes involucradas.
Terminamos este artículo afirmando que sólo de este modo podemos garantizar que, ad-portas de la culminación la crisis financiera internacional, la posición favorable que tiene actualmente nuestro país, puede tener un futuro promisorio en el que se concilien las políticas de gobierno, sobre todo en materia económica, con las expectativas que en materia social y ambiental tienen las comunidades nativas.
Lima, 15 de mayo de 2009
Ante esta situación el poder ejecutivo ha dispuesto el desbloqueo de ríos, caminos y puentes y la declaratoria de estado de emergencia en las zonas de mayor convulsión social tratando, paralelamente, de llegar a una solución del problema a través del diálogo con AIDESEP. Mientras tanto, el movimiento social que describimos ha recibido de modo destacado la adhesión de los 9 Obispos de la Iglesia Católica que trabajan en la Amazonía, quienes comparten con AIDESEP la defensa de los derechos de las poblaciones indígenas de la selva y el argumento de que los decretos legislativos dados por el Gobierno, a propósito del TLC con EEUU en el año 2008, vulneran los derechos que el Convenio OIT 169 y la Constitución les reconoce.
Cabe precisar que esta adhesión de la Iglesia Católica, cuya presencia es importante en la población indígena, no es nueva, ésta no sólo ha concurrido a la formación de AIDESEP sino que además, ha formado especialmente una ONG, el Centro Amazónico de Antropología y Acción Práctica (CAAAP) con el expreso propósito de defender los derechos de la cultura indígena en el marco del Convenio OIT 169 y de los principios de una cultura de paz.
Las razones del conflicto y el papel del Congreso de la República
Pero las razones y fundamentos de este movimiento, 10 decretos legislativos que se consideran inconstitucionales y lesivos a los derechos reconocidos de las poblaciones indígenas, no se hayan debidamente expuestos en las declaraciones y documentos públicos de AIDESEP, de los 9 Obispos ya mencionados o, del CAAAP. Los fundamentos jurídicos y políticos de tal reclamo se encuentran en el análisis y conclusiones de una Comisión Especial y Multipartidaria del Congreso de la República encargada de examinar los problemas planteados por AIDESEP desde agosto del 2008.
En efecto, de conformidad con el informe que esta Comisión presentó en diciembre del 2008, los Decretos Legislativos analizados (DL 994, 1020,1064, 1081, 1083, 1089 y 1090) son inconstitucionales y desconocen el Convenio OIT 169 sobre pueblos indígenas y tribales. En las conclusiones generales la referida Comisión se expresa así:
“Todos los decretos legislativos analizados vulneran el art. 55° y la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, al no interpretar los preceptos constitucionales relativos a comunidades campesinas y nativas de conformidad con el Convenio 169 de la OIT.
Todos los decretos legislativos analizados vulneran el Convenio 169 OIT respecto del derecho a la Consulta Previa y Participación, previstos en los artículos 6° y 7°.
Todos los decretos legislativos analizados, contravienen el artículo 19° de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas respecto del derecho a la Consulta.”
En el cuerpo del mismo informe y por ejemplo, analizando el DL 1081 referido a la creación del sistema nacional de recursos hídricos, se señala taxativamente que “la ambigüedad, respecto de la gestión privada del agua, reviste un factor de amenaza para las comunidades indígenas, respecto al derecho de uso y acceso tradicional a sus recursos naturales,…”. Más adelante y a propósito de la ley forestal y de fauna silvestre, DL 1090, se afirma que “constituye una amenaza a la integridad de la propiedad de las comunidades indígenas, a su derecho de identidad cultural, al derecho de participar en sus procesos de desarrollo y a su derecho a ser consultados…” (Lo resaltado es nuestro).
Con tales conclusiones y afirmaciones, emanadas de un órgano multipartidario del Congreso de la República, no se podía esperar que las comunidades nativas alrededor de AIDESEP, con una vieja relación de desconfianza con el o los gobiernos, se quedaran tranquilas. La Comisión del Congreso que estudió sus reclamos confirmaba sus reparos respecto de la legalidad de los decretos legislativos emitidos por el Gobierno Central para facilitar el TLC con los Estados Unidos, pero además, sus sospechas respecto de que esos dispositivos eran una amenaza para la propiedad, la cultura y el ejercicio de sus derechos ciudadanos. En este sentido, aunque el movimiento que protagonizan las comunidades indígenas lideradas por AIDESEP no está exento de matices políticos, lo cierto es que objetivamente tienen fundamentos que, en la interpretación política y jurídica del Congreso, les dan la razón.
¿Hacia la ingobernabilidad?
Teniendo en cuenta que este conflicto tiene ya más de 9 meses, que en su trayecto se han debido derogar dos decretos legislativos igualmente impugnados por AIDESEP y que hoy está en duda, por el Congreso, la legitimidad de otros 10 decretos legislativos, estamos en una situación en la que el Gobierno no se muestra capaz de llevar adelante las políticas que tiene comprometidas en materia social (Convenio 169) y mucho menos las políticas que comprometen el reciente TLC con EEUU y las inversiones que en sobre todo en la selva constituyen parte de la política energética del país.
En virtud de estas y otras circunstancias hay una pérdida de creciente legitimidad de esas políticas frente a la población involucrada, cuestión que analizada y fundamentada por el Congreso de la República y las agrupaciones políticas que la integran viene dando lugar a exigencias cada vez mayores de las organizaciones indígenas de la selva las mismas que se acompañan con medidas más radicales poniendo en riesgo la posibilidad de que el país aproveche sostenidamente los recursos energéticos que existen en la Amazonía.
Si a lo expuesto agregamos el hecho de que a nivel nacional e internacional existen corrientes políticas que, partiendo del trato discriminatorio que le dan los gobiernos a los pueblos indígenas, pretenden llevarlos a un camino de mayor confrontación y de desconocimiento del Estado de Derecho, lo que está en ciernes con este conflicto es, a nuestro juicio, una situación de ingobernabilidad, sobre todo, si esta coyuntura es manejada como si fuera un conflicto localizado, pasajero e intrascendente.
Oportunidad para la corrección de políticas públicas
Ante una perspectiva probable de ingobernabilidad lo único que cabe es un cambio que permita mejorar las situaciones que han conducido a deteriorar las relaciones entre los ciudadanos y sus gobernantes. En esta oportunidad el gobierno, tiene ante sí una grave y compleja responsabilidad porque el problema de fondo que se les presenta, la atención de los derechos que el Convenio OIT 169 les reconoce a los pueblos indígenas y tribales no es nuevo, es un proceso que debió comenzar, por lo menos formal y legalmente, desde fines de la década del 50 cuando el Perú firmó un Convenio idéntico (1957) en el cual ya se prescribía la obligación del Estado Peruano de integrar a la población indígena en igualdad de condiciones que el resto de ciudadanos sin perjuicio de su identidad cultural.
En tal sentido, la mesa de diálogo que se ha abierto entre el Gobierno y AIDESEP, debe marcar el comienzo, un hito para desarrollar una serie de medidas que contribuyan en el más breve plazo a subsanar con objetivos y metas claras las omisiones y errores que se han cometido al desconocer los derechos de la población indígena. A propósito de lo que venimos afirmando, cabe precisar que el Presidente de AIDESEP, Sr. Alberto Pisango, respondiendo a una entrevista concedida a un programa televisivo (La Hora N: 30/04/09) respecto de las razones que han conducido a este nuevo conflicto sostuvo que “el tema de fondo es que no se está cumpliendo con el Convenio 169 que en su artículo 6 estipula que todo proyecto o actividad que afecte a territorios indígenas, deben ser consultados con sus organizaciones representativas”.
Cabe agregar que los obispos de la Amazonía son del mismo parecer y por ello en su comunicado del 7 de mayo de 2009, en el punto 5 se extienden para sostener lo siguiente:
“Podemos afirmar que no se atiende el clamor de las poblaciones indígenas y ribereñas que desean un desarrollo integral, desconociendo el Estado el uso y ocupación de esas tierras por generaciones. En la práctica no se ha tomado en cuenta el derecho de los pueblos amazónicos a ser escuchados, como lo indica la Constitución Política del Estado y los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos entre los que se encuentran el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. En el Informe de la Comisión de Expertos de Aplicación de Convenios de la OIT, publicado en febrero del 2009 se insta al Gobierno Peruano a avanzar de inmediato en el diseño de mecanismos apropiados de participación de los pueblos indígenas y lo exhorta a consultarles antes de la adopción de medidas que los afecten directa o indirectamente.”(Lo resaltado es nuestro)
Por estas consideraciones, lo más apropiado, en nuestra opinión, es que el marco de posibles acuerdos entre el Gobierno y AIDESEP sea el Convenio OIT 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales y bajo esa perspectiva tener en cuenta para el corto plazo la necesidad de asumir los siguientes compromisos:
a) La constitución oficial del o los organismos que, conforme al Convenio 169 OIT sobre poblaciones indígenas y tribales, se encarguen de defender los derechos que les asisten a estas comunidades y del cumplimiento de las políticas allí prescritas. Defensoría del Pueblo e INDEPA, con los dispositivos legales y presupuestales que se requieran podrían ser los organismos que, conforme a su perfil, podrían cumplir esas funciones.
b) El establecimiento de un calendario y metodologías apropiadas para informar y consultar a las comunidades del contenido y objetivos de los Decretos Legislativos que se han impugnado a fin de recoger las propuestas que permitan corregir de modo puntual los conceptos o aspectos en los cuales esas leyes lesionan sus derechos.
c) La determinación, en coordinación con los Gobiernos Regionales y Locales, de la prioridad que deben tener las comunidades nativas en los programas de desarrollo productivo, asistencia tecnológica, educación y salud principalmente, previo diálogo con los pueblos involucrados.
d) Ligado al punto anterior la evaluación del modo en que se aplican canon y las regalías provenientes de las actividades extractivas a fin de que esos ingresos sirvan en forma directa a mejorar las condiciones de vida de la población comprendida en las comunidades nativas. Esto debiera implicar modificaciones en la distribución y uso que actualmente se hace de esta renta a nivel descentralizado.
e) El desarrollo, en coordinación con los representantes de las comunidades nativas, un proceso de información y consulta con el objetivo de llegar a consensos sobre el modo en que se desarrollan las actividades extractivas, sus impactos, beneficios, etc.
Sería importante, dadas las circunstancias y en especial la desconfianza de las comunidades nativas y sus representantes hacia el Estado, la presencia de un garante de estos acuerdos, el mismo que podría ser un representante de los obispos de la iglesia católica en la Amazonía, tanto porque son conocedores de la problemática de estas poblaciones como porque, dentro de los principios de cultura de paz que promueven, pueden contribuir al desarrollo de un diálogo en el que prime la buena fe y la progresiva confianza entre las partes involucradas.
Terminamos este artículo afirmando que sólo de este modo podemos garantizar que, ad-portas de la culminación la crisis financiera internacional, la posición favorable que tiene actualmente nuestro país, puede tener un futuro promisorio en el que se concilien las políticas de gobierno, sobre todo en materia económica, con las expectativas que en materia social y ambiental tienen las comunidades nativas.
Lima, 15 de mayo de 2009
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