Pueblos Indígenas y Gobierno: Diálogo, ¿de buena fe?

Alfredo Cafferata Farfán
Con la colaboración de: Javier Macera

Comisión Multisectorial: ¿Espacio de consulta de buena fe?

Conforme a los pedidos públicos del Presidente de AIDESEP, Sr. Alberto Pisango Chota, y de la Defensoría del Pueblo, la Presidencia del Consejo de Ministros expidió, con fecha 20 de Mayo, la norma que crea la Comisión Multisectorial que, como “espacio de consulta”, estará constituida por representantes del Gobierno y de los pueblos amazónicos con el encargo de abordar la problemática de estos últimos y de “buscar acuerdos consensuados” (DS. 031-2009-PCM). Tal dispositivo; dado en medio de una situación en la cual los pueblos amazónicos mantenían sus medidas de fuerza y, el gobierno, el estado de emergencia, no ha logrado que cesen estas medidas lo cual hace suponer que el marco en el cual tendría que desarrollarse tal espacio de consulta sería el que tenemos hasta hoy, esto es, un clima de confrontación y de desconfianza entre las partes involucradas.

En efecto, antes que, conforme al citado Decreto Supremo, se cumplan los quince días para que se instale y funcione esta Comisión con los representantes del gobierno y los que acredite AIDESEP, ya han ocurrido hechos que debilitan y ponen en riesgo este espacio de diálogo y negociación. Es el caso que la Ministra de Justicia ha declarado que el dirigente de AIDESEP ha sido denunciado por conspiración, rebelión y sedición y que “la denuncia en su contra no será paralizada hasta que salga una sentencia condenatoria” (Diario el Comercio 23/5/09). Cualquiera sea la razón en la que se sostenga este anuncio, de hecho lo que ha logrado es aumentar el clima de confrontación y desconfianza ya existente entre las partes. Así, AIDESEP .habiendo tomado conocimiento de esta denuncia que pesa, además, sobre otros dirigentes amazónicos, no hizo esperar su respuesta. En su página WEB expresan lo siguiente:

“Frente a esta situación, los pueblos indígenas amazónicos agrupados en AIDESEP lamentan y cuestionan el accionar del premier Yehude Simon que, con el mayor desparpajo, sale a los medios de comunicación pidiendo reuniones, diálogo, informando que no sabe nada de la denuncia contra los dirigentes indígenas y del otro lado, envía a su procurador iniciar las acciones legales contra la protesta,…”


“El líder indígena Alberto Pizango Chota enfatizó que no le sorprende este tipo de actitudes de parte del Ejecutivo pues para ellos la palabra comprometida no tiene ningún valor; ya sucedió con el presidente del Congreso que se comprometió en agosto a una postura y nueve meses después cambio de posición, el premier prometió en el punto dos del Acta firmada el 20 de abril a evaluar los correctivos necesarios a la criminalización de la protesta y, sin embargo, ayer denunció a todos los dirigentes indígenas”


“Pero los pueblos indígenas mantendrán su palabra: el paro amazónico continuará hasta que el gobierno entienda que, en principio, el decreto legislativo N° 1090 es lesivo para la Amazonía y que la propia comisión de Constitución consideró eso y solo falta la voluntad política del Pleno aprobarlo y avanzar”,

Aunque aún faltan varios días para la instalación y funcionamiento del “espacio de consulta” en que debiera constituirse la Comisión Multisectorial conformada por representantes del gobierno y de los pueblos indígenas de la selva, no hay duda que bajo las circunstancias descritas este mecanismo por el cual se buscan acuerdos de consenso ha sido debilitado y, ojalá, no liquidado.

El Convenio 169 y la consulta de buena fe

Ante este probable escenario, ¿qué es lo que se puede hacer? Tanto por las obligaciones del Gobierno frente a la comunidad nacional e internacional, como porque allí se encuentran prescritos los derechos presuntamente afectados de las comunidades nativas de la selva, el único modo de resolver este complejo y grave conflicto es tomar como marco legal de su resolución el Convenio 169, el mismo que el Gobierno invoca en el referido Decreto Supremo y que AIDESEP reclama debe ser aplicado, especialmente en lo que se refiere al derecho de consulta. Al respecto cabe indicar que el referido Convenio en cuanto a las consultas que deben hacerse a los pueblos interesados “cada vez que se prevean medidas administrativas o legislativas susceptibles de afectarlas directamente” sostiene que aquellas “deberán efectuarse de buena fe…” (Art. 6, incisos 1 y 2).

¿Qué significa negociar o hacer consultas de buena fe? Conforme a las fuentes de derecho internacional se dice que toda negociación de buena fe implica necesariamente confianza entre las partes, fidelidad a la palabra empeñada y que exista un espíritu de colaboración y solidaridad mutua. Sólo de este modo se darían esfuerzos reales para llegar a acuerdos positivos, razonables y conforme a derecho(1).

Bajo este concepto, no habría consulta o negociación de buena si prevalecieran posiciones que supongan intransigencia entre las partes o la imposición de condiciones que impide que unos escuchen las razones del otro. En otras palabras, el Gobierno tendría que dejar de sostener que sólo se modificarán los aspectos legislativos que afecten a las comunidades y AIDESEP de afirmar que solo cabe derogar los decretos que consideran afectan sus derechos. Esto, además, resulta procedente, lógico, pues como pasamos a ver, hay razones atendibles para escuchar lo que sostiene el Gobierno, pero también para lo que afirman los dirigentes de AIDESEP.

En efecto, por el lado del gobierno, podríamos decir que cabe la revisión y no necesariamente la derogatoria de todos los decretos legislativos ya que es posible que una interpretación errada de esos dispositivos, en su conjunto, no permita ver que los derechos de las comunidades no necesariamente son afectados. Así parece ocurrir con el Decreto Legislativo 1064 referido al “régimen jurídico para el aprovechamiento de las tierras de uso agrario”, el mismo que reproduce íntegramente los derechos que sobre las tierras de las Comunidades Nativas establece la ley de comunidades nativas y desarrollo agrario, ley 22175, vigente desde el año 1978 y que, hasta donde conocemos, no ha sido objeto de una reivindicación que suponga su derogatoria.

No obstante, es necesario señalar que por el lado de AIDESEP, la demanda de derogatoria de todas las leyes dadas por el Ejecutivo a propósito del TLC con EEUU, tiene también sus fundamentos; en agosto del 2008 del Congreso derogó dos decretos legislativos que modificaban inconsultamente el quórum de las comunidades para la cesión de sus tierras, pero, además, este mismo Congreso se comprometió a revisar otras leyes dadas por el ejecutivo para determinar si afectaban los derechos de los pueblos amazónicos.

El resultado fue la formación de una Comisión Multipartidaria que, en diciembre de 2008, después del análisis respectivo, concluyó en que todos los decretos en cuestión eran inconstitucionales y afectaban los derechos de las comunidades amazónicas amparados por el Convenio 169 de la OIT, por tanto, sostuvo esta Comisión, todos debían ser derogados. Estos hechos acreditan, desde el propio gobierno, de su poder legislativo, que existen argumentos sobre la necesidad de derogar las leyes cuestionadas por AIDESEP, por tanto es comprensible que se escuche, sin condiciones, lo que sostienen los representantes de las comunidades nativas sobre este asunto.

Pero es muy difícil que, a pesar de estos fundamentos, se produzcan las condiciones que faciliten un espacio de consulta de buena fe, sobre todo si no cesan aquellas medidas que impiden el establecimiento de una relación armoniosa entre las partes y esto puede no ocurrir porque la desconfianza instalada entre ellos les da suficientes razones para mantener posiciones de fuerza. El gobierno porque se siente obligado a aplicar la ley frente a lo que constituyen bloqueos o paralizaciones que afectan la seguridad de los ciudadanos y el normal desenvolvimiento de la economía y, AIDESEP porque no encuentra otra manera de resolver y llamar la atención del Estado sobre reclamos que, por lo menos en este caso, contando las acciones de protesta que comenzaron en julio del año 2008, ya va a tener 10 meses sin resolución.

Necesidad de un mediador

Ante esta situación, estando de por medio el cumplimiento del Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales y lo que este prescribe para un espacio de consulta como el que dispone el DS 031-2009-PCM, tanto el Gobierno como AIDESEP están en la obligación de encontrar los medios que faciliten el diálogo y los acuerdos de consenso que se requieren. A nuestro juicio, por iniciativa del Gobierno y con acuerdo de AIDESEP debiera nombrarse una institución mediadora que contribuya a instalar y desarrollar el espacio de diálogo y negociación que lleve a buen puerto la Comisión Multisectorial que busca formarse y de ese modo lograr por lo menos lo siguiente:

1. Que, en un plazo acordado entre las partes se levanten o suspendan todas las medidas o condiciones que impiden un diálogo razonable y de colaboración para llegar a acuerdos consensuados y,

2. Que, como parte de las reglas de juego a seguir dentro de una consulta de buena fe, se acuerde que el marco jurídico para analizar los problemas de las comunidades nativas respecto de sus derechos sea el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales 1989.

Vale precisar sobre esto último que, la condición objetiva para que exista una consulta o diálogo de buena fe es que se haga conforme a derecho(2) pues de este modo se garantiza que no se afecten los derechos de unos y otros y que los asuntos se analicen y acuerden sigan ese derrotero.

En este caso, el de los derechos de los pueblos indígenas y de las obligaciones del Estado en relación a los mismos están debidamente prescritos en el citado Convenio 169 en todas las materias que son objeto de demanda y discusión; la cuestión del territorio, el agua, el medio ambiente, los derechos sociales y culturales, etc.

Un escenario deseable

Por supuesto lo anterior no es otra cosa que un escenario deseable ante un ambiente de confrontación que, no sólo puede conducir a una indeseable violencia, sino que además puede poner en riesgo la posibilidad de un aprovechamiento sostenible de los recursos que se encuentran en territorio peruano y en el cual viven, según el Censo de Población del año 2007, 60 grupos étnicos que representan 13 familias lingüísticas y que para ese año sumaban una cifra superior a los 330,000 habitantes distribuidos en 11 regiones o departamentos que parcial o totalmente constituyen nuestra Amazonía.

No obstante, cabe señalar que este escenario no es utópico; la política energética, de medio ambiente y lo que es más importante, la reivindicación histórica de la población indígena para que, sin pérdida de su identidad cultural, se integre al desarrollo del país, son cuestiones impostergables y sobre las cuales existen un amplio consenso. No hay sectores que en el Perú o en el mundo que tengan la intención de depredar recursos o reproducir la historia de la modernidad con perjuicio del medio ambiente; tampoco el mundo contemporáneo clama por un universo homogéneo regido sólo por la cultura occidental, al contrario la pluralidad cultural y jurídica se impone como un modelo razonable con el cual hoy ya se está conviviendo en el Perú. Más aún, las corrientes modernas de la economía y la política no conciben el desarrollo si acaso no hay cambios que conduzcan a una mayor equidad en las relaciones sociales.

Por supuesto no es fácil desarrollar este escenario, pero si se puede empezar a trabajar en él y comienza porque el Gobierno muestre las capacidades necesarias para respetar la cultura indígena y se predisponga a dialogar y consultar de buena fe. Esto, antes que cuestiones materiales, es lo que reclaman en el fondo los pueblos indígenas y si ya se dio un primer paso, la creación de una Comisión multisectorial con capacidad para llegar a acuerdos de consenso; lo único que falta es una iniciativa que, como la presencia de un mediador de consenso, nos lleve a un diálogo y consulta de buena fe.

Lima, 24 de mayo de 2009

(1)Véase sobre este tema: “El deber de negociar de buena fe” Enrique Cárrega. Http://www-mediadoresdechile.cl/archivos/
(2)Idem

¿Hacia dónde nos lleva el conflicto social de la Amazonía?

Por: Alfredo Cafferata Farfán

El conflicto y la adhesión de la iglesia católica

Desde el 9 de abril las comunidades nativas de la selva dirigidas por la Asociación Interétnica de la Selva Peruana (AIDESEP) llevan a cabo una serie de acciones demandando la derogatoria de 10 decretos legislativos que, en su opinión resultan lesivos o constituyen una amenaza para los derechos de las comunidades nativas, los mismos que se encuentran amparados por el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales. La toma del aeródromo de la provincia de Atalaya así como la interrupción de sus vías fluviales, el bloqueo de los ríos Napo y Curaray, el obstáculo al libre tránsito por la carretera Fernando Belaúnde y el puente de Corral Quemado, constituyen sólo un aspecto, el más publicitado, de la magnitud de este conflicto.


Ante esta situación el poder ejecutivo ha dispuesto el desbloqueo de ríos, caminos y puentes y la declaratoria de estado de emergencia en las zonas de mayor convulsión social tratando, paralelamente, de llegar a una solución del problema a través del diálogo con AIDESEP. Mientras tanto, el movimiento social que describimos ha recibido de modo destacado la adhesión de los 9 Obispos de la Iglesia Católica que trabajan en la Amazonía, quienes comparten con AIDESEP la defensa de los derechos de las poblaciones indígenas de la selva y el argumento de que los decretos legislativos dados por el Gobierno, a propósito del TLC con EEUU en el año 2008, vulneran los derechos que el Convenio OIT 169 y la Constitución les reconoce.


Cabe precisar que esta adhesión de la Iglesia Católica, cuya presencia es importante en la población indígena, no es nueva, ésta no sólo ha concurrido a la formación de AIDESEP sino que además, ha formado especialmente una ONG, el Centro Amazónico de Antropología y Acción Práctica (CAAAP) con el expreso propósito de defender los derechos de la cultura indígena en el marco del Convenio OIT 169 y de los principios de una cultura de paz.

Las razones del conflicto y el papel del Congreso de la República

Pero las razones y fundamentos de este movimiento, 10 decretos legislativos que se consideran inconstitucionales y lesivos a los derechos reconocidos de las poblaciones indígenas, no se hayan debidamente expuestos en las declaraciones y documentos públicos de AIDESEP, de los 9 Obispos ya mencionados o, del CAAAP. Los fundamentos jurídicos y políticos de tal reclamo se encuentran en el análisis y conclusiones de una Comisión Especial y Multipartidaria del Congreso de la República encargada de examinar los problemas planteados por AIDESEP desde agosto del 2008.


En efecto, de conformidad con el informe que esta Comisión presentó en diciembre del 2008, los Decretos Legislativos analizados (DL 994, 1020,1064, 1081, 1083, 1089 y 1090) son inconstitucionales y desconocen el Convenio OIT 169 sobre pueblos indígenas y tribales. En las conclusiones generales la referida Comisión se expresa así:

“Todos los decretos legislativos analizados vulneran el art. 55° y la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, al no interpretar los preceptos constitucionales relativos a comunidades campesinas y nativas de conformidad con el Convenio 169 de la OIT.

Todos los decretos legislativos analizados vulneran el Convenio 169 OIT respecto del derecho a la Consulta Previa y Participación, previstos en los artículos 6° y 7°.

Todos los decretos legislativos analizados, contravienen el artículo 19° de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas respecto del derecho a la Consulta.”


En el cuerpo del mismo informe y por ejemplo, analizando el DL 1081 referido a la creación del sistema nacional de recursos hídricos, se señala taxativamente que “la ambigüedad, respecto de la gestión privada del agua, reviste un factor de amenaza para las comunidades indígenas, respecto al derecho de uso y acceso tradicional a sus recursos naturales,…”. Más adelante y a propósito de la ley forestal y de fauna silvestre, DL 1090, se afirma que “constituye una amenaza a la integridad de la propiedad de las comunidades indígenas, a su derecho de identidad cultural, al derecho de participar en sus procesos de desarrollo y a su derecho a ser consultados…” (Lo resaltado es nuestro).


Con tales conclusiones y afirmaciones, emanadas de un órgano multipartidario del Congreso de la República, no se podía esperar que las comunidades nativas alrededor de AIDESEP, con una vieja relación de desconfianza con el o los gobiernos, se quedaran tranquilas. La Comisión del Congreso que estudió sus reclamos confirmaba sus reparos respecto de la legalidad de los decretos legislativos emitidos por el Gobierno Central para facilitar el TLC con los Estados Unidos, pero además, sus sospechas respecto de que esos dispositivos eran una amenaza para la propiedad, la cultura y el ejercicio de sus derechos ciudadanos. En este sentido, aunque el movimiento que protagonizan las comunidades indígenas lideradas por AIDESEP no está exento de matices políticos, lo cierto es que objetivamente tienen fundamentos que, en la interpretación política y jurídica del Congreso, les dan la razón.

¿Hacia la ingobernabilidad?

Teniendo en cuenta que este conflicto tiene ya más de 9 meses, que en su trayecto se han debido derogar dos decretos legislativos igualmente impugnados por AIDESEP y que hoy está en duda, por el Congreso, la legitimidad de otros 10 decretos legislativos, estamos en una situación en la que el Gobierno no se muestra capaz de llevar adelante las políticas que tiene comprometidas en materia social (Convenio 169) y mucho menos las políticas que comprometen el reciente TLC con EEUU y las inversiones que en sobre todo en la selva constituyen parte de la política energética del país.


En virtud de estas y otras circunstancias hay una pérdida de creciente legitimidad de esas políticas frente a la población involucrada, cuestión que analizada y fundamentada por el Congreso de la República y las agrupaciones políticas que la integran viene dando lugar a exigencias cada vez mayores de las organizaciones indígenas de la selva las mismas que se acompañan con medidas más radicales poniendo en riesgo la posibilidad de que el país aproveche sostenidamente los recursos energéticos que existen en la Amazonía.


Si a lo expuesto agregamos el hecho de que a nivel nacional e internacional existen corrientes políticas que, partiendo del trato discriminatorio que le dan los gobiernos a los pueblos indígenas, pretenden llevarlos a un camino de mayor confrontación y de desconocimiento del Estado de Derecho, lo que está en ciernes con este conflicto es, a nuestro juicio, una situación de ingobernabilidad, sobre todo, si esta coyuntura es manejada como si fuera un conflicto localizado, pasajero e intrascendente.

Oportunidad para la corrección de políticas públicas

Ante una perspectiva probable de ingobernabilidad lo único que cabe es un cambio que permita mejorar las situaciones que han conducido a deteriorar las relaciones entre los ciudadanos y sus gobernantes. En esta oportunidad el gobierno, tiene ante sí una grave y compleja responsabilidad porque el problema de fondo que se les presenta, la atención de los derechos que el Convenio OIT 169 les reconoce a los pueblos indígenas y tribales no es nuevo, es un proceso que debió comenzar, por lo menos formal y legalmente, desde fines de la década del 50 cuando el Perú firmó un Convenio idéntico (1957) en el cual ya se prescribía la obligación del Estado Peruano de integrar a la población indígena en igualdad de condiciones que el resto de ciudadanos sin perjuicio de su identidad cultural.


En tal sentido, la mesa de diálogo que se ha abierto entre el Gobierno y AIDESEP, debe marcar el comienzo, un hito para desarrollar una serie de medidas que contribuyan en el más breve plazo a subsanar con objetivos y metas claras las omisiones y errores que se han cometido al desconocer los derechos de la población indígena. A propósito de lo que venimos afirmando, cabe precisar que el Presidente de AIDESEP, Sr. Alberto Pisango, respondiendo a una entrevista concedida a un programa televisivo (La Hora N: 30/04/09) respecto de las razones que han conducido a este nuevo conflicto sostuvo que “el tema de fondo es que no se está cumpliendo con el Convenio 169 que en su artículo 6 estipula que todo proyecto o actividad que afecte a territorios indígenas, deben ser consultados con sus organizaciones representativas”.


Cabe agregar que los obispos de la Amazonía son del mismo parecer y por ello en su comunicado del 7 de mayo de 2009, en el punto 5 se extienden para sostener lo siguiente:

“Podemos afirmar que no se atiende el clamor de las poblaciones indígenas y ribereñas que desean un desarrollo integral, desconociendo el Estado el uso y ocupación de esas tierras por generaciones. En la práctica no se ha tomado en cuenta el derecho de los pueblos amazónicos a ser escuchados, como lo indica la Constitución Política del Estado y los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos entre los que se encuentran el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. En el Informe de la Comisión de Expertos de Aplicación de Convenios de la OIT, publicado en febrero del 2009 se insta al Gobierno Peruano a avanzar de inmediato en el diseño de mecanismos apropiados de participación de los pueblos indígenas y lo exhorta a consultarles antes de la adopción de medidas que los afecten directa o indirectamente.”(Lo resaltado es nuestro)


Por estas consideraciones, lo más apropiado, en nuestra opinión, es que el marco de posibles acuerdos entre el Gobierno y AIDESEP sea el Convenio OIT 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales y bajo esa perspectiva tener en cuenta para el corto plazo la necesidad de asumir los siguientes compromisos:

a) La constitución oficial del o los organismos que, conforme al Convenio 169 OIT sobre poblaciones indígenas y tribales, se encarguen de defender los derechos que les asisten a estas comunidades y del cumplimiento de las políticas allí prescritas. Defensoría del Pueblo e INDEPA, con los dispositivos legales y presupuestales que se requieran podrían ser los organismos que, conforme a su perfil, podrían cumplir esas funciones.

b) El establecimiento de un calendario y metodologías apropiadas para informar y consultar a las comunidades del contenido y objetivos de los Decretos Legislativos que se han impugnado a fin de recoger las propuestas que permitan corregir de modo puntual los conceptos o aspectos en los cuales esas leyes lesionan sus derechos.

c) La determinación, en coordinación con los Gobiernos Regionales y Locales, de la prioridad que deben tener las comunidades nativas en los programas de desarrollo productivo, asistencia tecnológica, educación y salud principalmente, previo diálogo con los pueblos involucrados.

d) Ligado al punto anterior la evaluación del modo en que se aplican canon y las regalías provenientes de las actividades extractivas a fin de que esos ingresos sirvan en forma directa a mejorar las condiciones de vida de la población comprendida en las comunidades nativas. Esto debiera implicar modificaciones en la distribución y uso que actualmente se hace de esta renta a nivel descentralizado.

e) El desarrollo, en coordinación con los representantes de las comunidades nativas, un proceso de información y consulta con el objetivo de llegar a consensos sobre el modo en que se desarrollan las actividades extractivas, sus impactos, beneficios, etc.


Sería importante, dadas las circunstancias y en especial la desconfianza de las comunidades nativas y sus representantes hacia el Estado, la presencia de un garante de estos acuerdos, el mismo que podría ser un representante de los obispos de la iglesia católica en la Amazonía, tanto porque son conocedores de la problemática de estas poblaciones como porque, dentro de los principios de cultura de paz que promueven, pueden contribuir al desarrollo de un diálogo en el que prime la buena fe y la progresiva confianza entre las partes involucradas.


Terminamos este artículo afirmando que sólo de este modo podemos garantizar que, ad-portas de la culminación la crisis financiera internacional, la posición favorable que tiene actualmente nuestro país, puede tener un futuro promisorio en el que se concilien las políticas de gobierno, sobre todo en materia económica, con las expectativas que en materia social y ambiental tienen las comunidades nativas.


Lima, 15 de mayo de 2009