2010: ESCENARIO PROBABLE PARA LAS INVERSIONES MINERO ENERGÉTICAS.

Los deseos de paz y la realidad

Es tradicional que por las fiestas de navidad y el advenimiento de un nuevo año, todos renueven un viejo deseo de la humanidad: alcanzar la paz y el desarrollo para hacer realidad sus más caras utopías. Felizmente la historia nos viene mostrando que, no obstante las adversidades a las que se enfrentan frecuentemente estos anhelos, los hombres y mujeres del mundo no han dejado de persistir en la búsqueda de los caminos que garanticen avanzar en favor de los mismos.

La realidad del Perú no es ajena a estas circunstancias, no sólo porque la política económica instaurada desde la década de los 90 no ha logrado vencer, en la medida de lo deseable, la pobreza y la exclusión, sino porque, además, una de sus herramientas -la promoción de las grandes inversiones en la explotación de nuestros recursos naturales- lejos de darse en un clima creciente de paz social, más bien tiende a convertirse en el principal motivo de conflictos sociales generando un ambiente adverso para que la inversión juegue el papel que le corresponde en el logro del desarrollo humano y la ansiada paz social.

En esta perspectiva, consideramos necesario hacer una breve reflexión sobre los hechos que a nuestro juicio marcan el probable escenario social del año que se inicia mañana y nuestra firme esperanza en que cambios significativos en la atención de los denominados asuntos socio-ambientales, por quienes directa o indirectamente son protagonistas de los mismos, permita que las contradicciones que hoy se advierten alrededor de las inversiones en el sector minero-energético se conduzcan dentro de condiciones que hagan compatibles la diversidad de intereses y, desde luego, la posibilidad de encontrar en nuestra compleja realidad multicultural un camino más firme para alcanzar los objetivos que como nación todos, de una manera u otra, nos hemos propuesto.

Hechos que marcan el probable escenario del año 2010.

Los sucesos de Bagua.-

En junio del presente año, con la terrible secuela de 34 muertos y un desaparecido, demuestran no solo el predominio de la confrontación como la forma en que tienden a resolverse o atenderse los conflictos socioambientales, sino también el modo en que el Gobierno hierra democráticamente en el tratamiento de las minorías no sólo electorales, sino étnicas. Dentro de este mismo cuadro, los pueblos indígenas han notificado la defensa a ultranza de sus derechos, entre otros, el que tienen sobre los territorios que ocupan amparándose en preceptos Constitucionales y en el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales.

Sin duda, las inversiones hidrocarburíferas y por extensión las mineras y energéticas en territorio de comunidades amazónicas o andinas, serán un proceso mucho más difícil que el que se ha tenido hasta hoy, más aún si se toma en cuenta que conforme al Convenio antes indicado y las normas que prevén la inversión en territorio de comunidades andinas o nativas, el permiso para uso de las tierras comunales requiere no sólo los ya conocidos procesos de consulta, sino lograr una aprobación de los 2/3 de los integrantes de estas comunidades.

Con esta valla vigente, levantada y sostenida por un movimiento que cuenta con importantes redes sociales a su favor, en medio de un ambiente confrontacional, difícilmente se puede pensar en un terreno muy promisorio para nuevas y mayores inversiones.

La violencia en el Proyecto Río Blanco (Majaz).-

Confirmando el clima de confrontación que se encuentra detrás de los grandes proyectos sobre todo mineros e hidrocarburíferos, en noviembre y diciembre del año que culmina, el proyecto Río Blanco ubicado en la sierra de Huancabamba-Piura, fue escenario de nuevos sucesos de violencia; en uno de ellos murieron tres trabajadores de la empresa Río Blanco Coppeer y, en el otro, dos campesinos integrantes de la Comunidad de Segunda y Cajas.

Ambos hechos son parte de una historia de sucesivos y progresivas confrontaciones que desde el año 2004 enfrentan al proyecto minero con las comunidades de Yanta y Segunda y Cajas y una serie de actores que en diversos niveles apoyan un movimiento contrario a las actividades mineras en la sierra de Piura y que, renuentes a cualquier dialogo o negociación, no tienen reparo alguno en sostener que la minería es equivalente a la muerte. Lamentablemente, la conducta de los titulares del proyecto frente a los problemas presentados no ha contribuido a generar un ambiente de distensión y más bien, a pesar de los esfuerzos de la nueva administración (Consorcio Chino ZIJIN) por revertir esta situación, las condiciones, como es obvio, se han agravado.

Ahora, este conflicto ha devenido en un nuevo caso emblemático para quienes desde diversas tendencias objetan la presencia de la gran minería. Aquí se resume el diverso contenido político que tienen los denominados conflictos socioambientales y su entroncamiento con las percepciones de orden cultural que surgen de las diferencias entre la población andina y la que es ajena a esta.

Dentro de este cuadro, la extrema debilidad del Estado para cautelar los derechos de las comunidades y promover su desarrollo, permite avizorar que la oposición a las grandes inversiones en el campo de la minería y los hidrocarburos se mantendrán, pero con una fuerza superior a la que se obtuvo para paralizar y dejar de lado el Proyecto Manhatan. Las consecuencias son previsibles, duro y trascendental revés para la política de inversiones en el campo de la gran explotación de minerales, aumento de la minería informal o ilegal con graves consecuencias para el medio ambiente y la vida humana y, en esa zona crecimiento del narcotráfico (amapola), frente a la imposibilidad de que la agricultura, pueda satisfacer las aspiraciones para salir de la pobreza y la pobreza extrema que afecta principalmente a la población andina.

Problemas con la Inversión Hidroeléctrica en Inambari.-

Estando por concluir el estudio de impactos de la Hidroeléctrica de Inambari en el valle del mismo nombre ubicado entre Madre de Dios y Puno, ya se vienen produciendo una serie de movimientos que anuncian problemas para el desarrollo de este y otros proyectos similares en la selva del país. Por lo pronto la posición manifiesta de algunos sectores contra los posibles efectos sociales y ambientales ya se han hecho conocer de manera violenta por pobladores de San Gabán que en la primera quincena de diciembre tomaron el puente de Inambari, felizmente sin consecuencias que lamentar luego del desalojo que hiciera la policía.

No obstante, los cuestionamientos que se vienen haciendo a este proyecto y teniendo en cuenta las experiencias que se vienen dando en este tipo de inversiones en la selva, no sería extraño que pasen a formar parte de movimientos que, de modo similar a los ya descritos, generen un ambiente social que obstaculice el necesario diálogo que debe preceder al desarrollo de tan importantes obras.

El Gobierno, las mesas de diálogo, prejuicios y trabas.-

Ciertamente, no todo es sombrío. Aunque de modo improvisado, con muchas deficiencias y luego de agravarse los conflictos, se han venido imponiendo las denominadas mesas de diálogo con el objeto de que se cumplan mínimas condiciones para llegar a soluciones negociadas que deben abrir el camino para que en lo sucesivo, sobre todo la actuación del Estado en relación con los derechos de las comunidades, las negociaciones se haga bajo firmes principios democráticos como el que se preve con la consulta.

Esta tendencia, positiva para el desarrollo humano garantizando los derechos de las comunidades andinas y nativas, aparte de sus notorias debilidades, tiene ante si dos tipos de trabas que conviene señalar; por un lado, no cesa el espíritu confrontacional con el que se enfrentan los diversos problemas del país y, a raíz de la investigación sobre los sucesos de Bagua por ejemplo, ya se habla de "curas rojos" para referirse a miembros de la iglesia católica que, actuando conforme a su doctrina social, apoyan los movimientos favorables a los derechos de los pueblos indígenas y; por otro lado, la mentalidad legalista de importantes órganos del Estado que persisten en normar mediante una ley el derecho de consulta no obstante que conforme a la jurisprudencia existente este es un tipo de disposición jurídica de aplicación inmediata y que por tanto no requiere de interpretación o reglamentación previa alguna.

En consecuencia, el panorama del año 2010, si bien económicamente puede presentarse promisorio; política y socialmente, la dinámica del movimiento que tiene su base en las comunidades campesinas y nativas y cuya legitimidad esta amparada por el Convenio 169 y nuestra Constitución, aparece como una "guerra avisada,..." . En estas condiciones lo más sensato es propiciar y fortalecer el díalogo e institucionalizar el respeto a los derechos de las comunidades abonando el camino que nos acerque con mayor seguridad a los objetivos de desarrollo humano y paz social.

Una propuesta de cambio para el 2010

En el caso concreto que examinamos, la suerte de las grandes inversiones minero-energéticas en el desarrollo del país y la conquista de mejores condiciones sociales, sólo se puede ir mejorando si se dan pasos que tiendan a lograr una mejor relación entre el Gobierno, las empresas interesadas en invertir en nuestro país y los sectores más vulnerables frente a la explotación de nuestros recursos naturales, las comunidades andinas y de la selva en cuyos territorios tienden a ubicarse las mayores riquezas naturales.

¿Cuáles son esos pasos? Para nosotros, tanto en el corto como en el largo plazo, la anhelada paz social y el desarrollo del país, por lo menos en el campo del sector minero-energético, requiere de lo siguiente:

1° Que los poderes del Estado y los diversos niveles de gobierno se pongan de acuerdo para llevar adelante y de modo inmediato la protección de los derechos que el Convenio 169 establece a favor de las comunidades campesinas y nativas. En este contexto, tres señales serían muy favorables para generar un ambiente favorable al diálogo entre las partes: primero, la constitución con carácter transversal del o los organismos que por parte del Estado se harían cargo de la defensa de los derechos de las comunidades o pueblos indígenas en coordinación con sus legítimos representantes; segundo, que en el proceso que siguen los diversos proyectos de inversión, el Gobierno Central o quien lo represente, contrariamente a lo que hoy ocurre, actúe coordinadamente con las comunidades que pudieran ser afectadas a fin de que con ellas programen los proceso de consulta y el estudio de los probables impactos que podrían afectar los intereses de estos pueblos y; tercero, que se modifiquen las normas sobre canon y regalías a fin de que los beneficios de las grandes inversiones lleguen directamente y en primer lugar a las poblaciones más afectadas atendiendo sus prioridades de desarrollo.

2° Que, los dirigentes de las comunidades, las comunidades mismas y las redes de actores sociales que apoyan la defensa de los derechos de estos pueblos y, a su vez, los derechos ambientales, contribuyan al diálogo, al desarrollo de la debida información y discusión sobre las consecuencias reales de cada proyecto evitando que prosperen los grupos que notoriamente se niegan al diálogo provocando situaciones de violencia que a las finales no favorecen a la población pero si les otorgan réditos políticos frente al poder local, regional o nacional.

La iglesia católica, involucrada en las redes sociales que apoyan los movimientos de los pueblos indígenas de la sierra y la selva puede jugar un papel protagónico en el desarrollo de una cultura de paz que ayude eficazmente a forjar estrategias en la que los diferentes protagonistas de los conflictos aprendan a escucharse y llegar a acuerdos razonables dentro de un concepto de desarrollo que privilegie el factor humano.

3° Que, los medios de comunicación, sobre todo en el nivel local y regional donde se dan las grandes inversiones, sin que se afecte el derecho a la información y a la libertad de opinión, conocedores de su influencia, traten de ser lo más objetivos en el tratamiento de los problemas derivados de la gran inversión y que en lugar de tomar partido a favor de una u otra mirada confrontacional, coadyuven, junto con otros importantes actores a una reflexión y análisis exhaustivo de cada proyecto contribuyendo a decisiones, cuyas consecuencias sean favorables al desarrollo de sus pueblos y no a intereses personales o de grupo.

4° Que, las empresas interesadas en la inversión minera, hidrocarburífera y energética, considerando las implicancias del Convenio 169, ajusten su políticas de responsabilidad social, incluidas las estrictamente ambientales, a lo que obliga el citado Convenio y, como muestra de ello, se solidarice con aquellas organizaciones o movimientos que en este aspecto reclaman una mayor presencia del Estado para salvaguardar los intereses y derechos de las comunidades sin perjuicio de que la inversión, dentro del actual marco legal, cumpla su cometido en materia de desarrollo.

Esto sería una buena señal para ir cambiando el escenario confrontacional que se organiza alrededor de las principales inversiones en el sector minero - energético, pero otra señal inmediata que podría cambiar este panorama es que los esfuerzos que hacen las empresas por promover el desarrollo local responda, tal como manda el Convenio 169 a las prioridades que cada pueblo de manera autónoma se fija para su desarrollo. En este sentido, privilegiar las relaciones con las comunidades para planificar su desarrollo puede, en medio de las diferencias entre unos y otros, generar un clima de tolerancia, respeto mutuo y solidaridad como parte de una cultura de paz.

Es probable que esto suene a utopía, pero si observamos objetivamente como crecen las tendencias a favor del diálogo y del fortalecimiento de los métodos democráticos frente a las formas autoritarias, estas propuestas son realizables y, además, necesarias para la seguridad no sólo jurídica sino también social que requiere la inversión como parte del desarrollo de cualquier país, más aún si de por medio nos ratificamos en nuestros buenos deseos de paz y desarrollo con ocasión de esta navidad y el nuevo año.

VARIABLES CLAVES EN LA TIPOLOGÍA Y DINÁMICA DE LOS CONFLICTO SOCIOAMBIENTALES

Artículo de Luis Antonio RIOS Rodriguez

con la colaboración del Dr. Alfredo Cafferata Farfán

Resumen Ejecutivo

En el libro “Minería y conflicto social” correspondiente al estudio realizado, entre otros, por José de Echave (2009), se plantea la posibilidad de clasificar los conflictos tomando como base dos variables; “percepciones” y “capacidad de articulación”. A nuestro juicio, estas variables y en particular la segunda, al subsumir la variable organización, no permite una representación lo suficientemente objetiva y clara sobre la forma en que se presentan y desarrollan su dinámica los conflictos sociales.

En tal virtud, proponemos en este trabajo el uso de variables:

1. Organización social.
2. Percepción subjetiva negativa.
3. Articulación social.

El empleo de estas variables permite, además de una descripción más detallada para el análisis, elaborar gráficas tridimensionales de la situación de un proyecto, tal como la que se muestra en el siguiente ejemplo:

En este caso, el nivel de la Organizaciones Sociales (X) es alto (valor 1) y la Percepción social negativa (Y) tanto como la Articulación social (Z) son bajas (valor -1). La situación mostrada podría corresponder a los casos de los proyecto de “La Granja”, “Antamina” y Toromocho.

Dos ventajas importantes tiene esta propuesta, primero distingue la existencia o no de organización de los procesos de articulación pues pueden existir entidades representativas de la población sin que estén necesariamente articuladas y, segundo, nos abre la posibilidad de trabajar en el análisis clasificatorio con ocho espacios evitando con un menor número el riesgo de simplificar procesos tan complejos y variados como los conflictos socioambientales en el país.

Por último, consideramos que la propuesta para trabajar con las tres variables indicadas en la clasificación y mejor entendimiento de los conflictos socioambientales puede ayudar para que en cada proyecto, frente a su situación concreta, se hagan los estudios que permitan una visión oportuna y más clara de los factores que generan una situación de conflicto y asimismo del modo en que estos pueden ser prevenidos o resueltos.

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Por lo extenso del artículo completo (12 páginas incluyendo gráficos) solo se presenta en el Blog un resumen, si desea recibir el artículo completo escriba solicitandolo a: antonio@quorum-sc.com y gustosamente se lo enviaremos.

Multiculturalidad e inversión minero-energética: Anotaciones sobre el tema

Por: Alfredo Cafferata Farfán

I. Las dificultades de un país multicultural

Sin duda somos un país multicultural, convivimos sobre un mismo territorio gentes que desde la etapa prehispánica mantienen rasgos esenciales que los identifican como diferentes al resto de la nación y, por otra parte un conjunto de habitantes que se han desarrollado dentro de la cultura occidental desde el período colonial asimilando luego, progresivamente, la influencia que recibimos, siempre desde el mundo occidental, después de la independencia.

La fortaleza de la cultura andina y el progreso, en condiciones especiales, de la que corresponde a los pueblos de la selva ha permitido que se conserven hasta hoy parte sustantiva de sus rasgos originales y de modo subsiguiente sus diferencias con el resto de quienes habitan el territorio peruano. En esto se funda gran parte de nuestra riqueza cultural.

Sin embargo, históricamente los pueblos andinos y de la selva, respecto del resto de la sociedad, han sido tratados de modo discriminatorio habiéndose instaurado relaciones de superioridad-inferioridad que hacen de la diversidad cultural, no un encuentro, sino una confrontación contínua entre los que representan la cultura andina y amazónica y aquellos que son ajenos a la misma.

En este contexto, las políticas que promueven el desarrollo, en especial aquellas que regulan la exploración y la explotación de nuestros recursos minero-energéticos sobre todo en las regiones donde se ubican los territorios pertenecientes a los pueblos indígenas, tienen un reto que no enfrentan todas las naciones que, a diferencia de la nuestra, culturalmente tienen una población homogénea.

En este sentido, las políticas que, con especial fuerza desde la década de los 90, buscan incorporarnos al proceso de globalización de la economía no pueden seguir los mismos métodos de los países donde las diferencias culturales son mínimas o no existen. No somos iguales al resto de países de la cultura occidental y por tanto, no sólo la economía, sino también la democracia tienen que ver otros métodos de desarrollo.

En nuestra opinión los denominados conflictos socioambientales, sobre todo en relación con los reclamos y movimientos de los pueblos andinos y amazónicos respecto de las grandes inversiones en el sector minero-energético, tienen íntima relación con este escenario de multiculturalidad donde las políticas de gobierno y las de responsabilidad social de las empresas no han logrado comprender plenamente el trasfondo cultural y político que existe tras las reivindicaciones que plantean estos pueblos.

II. Las Políticas de Integración cultural.

Entre las décadas del 50 y el 60, período en el que se daba un nuevo avance de la economía moderna en nuestro país se impulsaron importantes programas de integración indígena bajo el marco de un Convenio Internacional similar al Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales hoy vigente. En esa etapa se consideró que la forma de integrar al desarrollo a estos pueblos era asimilándolos a la modernidad considerando que su cultura era atrasada y destinada a desaparecer.

Grave error, pues, como sostuviera José María Arguedas, la integración no tenía que hacerse liquidando la cultura andina; más bien siguiendo el proceso de mestizaje, mestizaje cultural, muy notorio en la región central del país, lo que debía hacerse era promover la integración de los pueblos indígenas al desarrollo o la modernidad sin que ello implique la pérdida de su identidad cultural. En otras palabras, según él, conforme a nuestra proceso histórico y coincidiendo con Jorge Basadre, en el Perú la contrucción de la nación pasaba por construir una nueva unidad sobre la diversidad.

La historia de los países que fracasaron tras esas políticas de "integración" le han hecho ver al mundo que la única forma posible de desarrollo es aquella en la que tienen cabida las diversas concepciones culturales. La idea de que lo racional es que el mundo siga las pautas de la cultura occidental ha fracasado y por eso hoy se admite que no hay destinos o direcciones únicas para el desarrollo humano, sobre todo, en democracia.

El Perú, ante el reto que significa su difícil geografía pero a la vez su extraordinaria riqueza en recursos naturales, ante el reto que suponen las desigualdades de orden social confundidas con las de naturaleza étnica sobrepuestas a la innegable contribución que hacemos en la preservación de nuestra rica biodiversidad, no puede olvidar las enseñanzas de una historia no tan lejana en el tratamiento de las políticas de desarrollo e integración de los pueblos indígenas.

En este sentido, los importantes esfuerzos que hoy se hacen porque el país aproveche los procesos de globalización económica, cultural y política inclusive, debieran conducirse por caminos que privilegien el diálogo y el acuerdo previo entre quienes son diferentes, tal y como prescribe el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales.

Esto no es fácil y desde luego demanda más tiempo del que probablemente se ha previsto, pero si de veras queremos llevar adelante un proceso de desarrollo sostenible en el cual, manteniendo las diferencias culturales, se dejan de lado las prácticas de discriminación o de subordinación que hemos heredado de la colonia, no hay otro camino mejor que el que acabamos de anotar.

III. Algunos problemas de la hora presente.

Sin duda y a pesar de que se va abriendo camino el diálogo como mecanismo de entendimiento entre lo que aspiran los pueblos indígenas y las políticas de desarrollo que quiere llevar a cabo el Gobierno, los problemas que motivan una atmósfera continua de confrontación no han cesado. Por ello resulta pertinente, admitiendo la naturaleza política que cada vez con mayor énfasis tienen los conflictos socioambientales, repasar algunos de los principales problemas que, desde la perspectiva cultural, es necesario reconocer para que tanto desde las políticas públicas como de las que corresponden a la responsabilidad social empresarial se practique una relación intercultural que haga sostenible los proyectos y sus impactos positivos en el desarrollo de los pueblos que se encuentran en sus áreas de influencia. Veámoslos:

1.- La Noción de propiedad: Un problema cotidiano y el más grave que enfrentan las políticas y proyectos de inversión, sobre todo en territorios de comunidades o pueblos andinos y de la selva, es el de la adquisisión de sus tierras para darles un uso distinto al que tenían tradicional u originalmente. En estos casos se confrontan dos formas de entender la propiedad del suelo; por un lado, los conceptos occidentales de propiedad privada individual con el atributo de que ella puede ser comprada y vendida libremente y, por otro lado, en la visión y en la práctica consuetudinaria de los pueblos indígenas, el especial peso que tiene el sentido de la propiedad comunal sobre las parcelas de uso individual, las mismas que no pueden ser transferidas libremente fuera de la comunidad.

El intento del gobierno por cambiar las reglas de transferencia de la propiedad comunal para facilitar la inversión en sus tierras fracasó tras una rápida reacción del movimiento indígena opuesto a un cambio en su régimen de propiedad. En esta perspectiva insistir en mecanismos que partan de consideraciones o conceptos que privilegien los conceptos de propiedad privada individual, libremente transable, frente a lo que en el derecho consuetudinario es la propiedad comunal no tiene otra posibilidad que la de provocar nuevos situaciones de confrontación.

Por otra parte, las normas sobre servidumbre y los intentos por llegar a acuerdos indemnizatorios con las familias o las comunidades supuestamente afectadas por la inversión o proyecto minero-energético, tampoco ha dado resultados satisfactorios. En relación a lo primero, el gobierno ha dejado de aplicar la servidumbre porque aparece como un mecanismo expropiatorio y contrario a los derechos de las comunidades y, en cuanto a lo segundo, muchas de las transacciones realizados bajo esta forma no se ha legitimido dando lugar a constantes reclamos y conflictos entre las comunidades y los titulares de las inversiones en sus territorios.

En nuestra opinión y apartándonos claramente de una concepción estática de la sociedad y cultura andina y de la selva, consideramos que lo más apropiado en el tratamiento de los territorios pertenecientes a pueblos indígenas donde la propiedad comunal prevalece, es buscar mecanismos de asociatividad que, por sus características, armonicen con el sentido de la propiedad comunal reforzando el capital social que los economistas reconocen como positivo para el desarrollo de las sociedades donde, como en nuestro país, aún subsisten relaciones comunitarias.

2.- La economía de mercado.- Los pueblos andinos y amazónicos no rechazan el mercado, progresivamente lo aprovechan en favor de su propio desarrollo, pero siguiendo una estrategia en la cual no dejan de lado las formas de producción que los preserva de las oscilaciones o crisis cíclicas de aquel. Así, siguiendo un eje tradicional en la forma de aprovechamiento de sus recursos, una parte la destinan para el propio consumo y para proveerse de algunos bienes y, otra, para entrar marginalmente al mercado y de ese modo proveerse en el intercambio de aquello que no producen.

Esta antigua práctica de la economía familiar campesina al parecer no ha sido suficientemente comprendida y por ello los proyectos que tratan de incorporar a esta población dentro de una concepción de mercado subvaluando o ignorando su especial relación con este, tienden por lo general a fracasar generando mayor desconfianza en el modelo que intentan desarrollar.

Sobre este particular, las políticas de inversión y quienes asumen la responsabilidad de los proyectos respectivos debieran considerar como una premisa fundamental fortalecer y apoyar tecnológicamente la forma en que los pueblos andinos buscan, asegurando sus propio sistema de vida y su cultura, insertarse en el mercado. La experiencia de los Yachachic o de Sierra Productiva impulsada exitosamente por las propias organizaciones campesinas en la sierra sur del país es una positiva experiencia que debiera ser mejor aprovechada.

De este modo, no confrontamos formas de vida y de cultura sino que contribuimos al respeto y colaboración mutua generando un mejor ambiente para la inversión y desde luego para el progreso de los pueblos donde esta se inserta.

3.- El valor de lo monetario.-Es de entender bajo las premisas anteriores que la economía monetaria en los pueblos andinos y de la selva no sea prevaleciente y, a su vez, que sus valores y su vida no dependan mayormente de la disposición de este tipo de capital. Por esa razón, aunque los proyectos de inversión puedan suponer trabajos eventuales e ingresos extraordinarios, esto no es suficiente para lograr una trasacción amigable con unas u otras comunidades.

Para ellos, más importante que el dinero y la eventual mejora de sus ingresos, es lo que pasará con la agricultura, la pesca, la caza o alguna otra actividad vinculada a su tradición y a su cultura, mucho más importante que lo que se puede explorar y explotar del suelo o subsuelo es lo que pasará con sus tierras, sus aguas, árboles, cuestiones que no son solamente parte de su paisaje, sino parte fundamental de su desarrollo, de sus proyectos de vida.

En este sentido, más que el valor monetario que se puede asignar a los impactos que un proyecto pudiera tener sobre los pueblos andinos o amazónicos y los territorios que ocupan, es fundamental, y así lo prescribe el Convenio 169, evaluar con las entidades que representan a estos pueblos, el impacto significativo o no que podrían tener para el desarrollo de su vida y cultura. Sobre esa base recién debiera decidirse la factibilidad de cualquier proyecto minero-energético asegurando el desarrollo sostenible de la zona que involucra y, desde luego garantizando que la inversión se desarrolle en armonía con su entorno.

Finalmente, no consideramos que con lo que aquí sugerimos se vayan a terminar los problemas, pero creemos sí, que los nuevos problemas pueden ser parte de la natural construcción de una nueva unidad del país sobre la base del pluralismo cultural.

Para consultar a los pueblos indígenas ¿Es necesaria una ley?

Por: Alfredo Cafferata Farfán

El Poder Ejecutivo y el Congreso ante el Derecho de Consulta

Desde el año 1995, fecha a partir de la cual entró en vigencia el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales, existen por lo menos dos cuestiones que destacan respecto de lo ocurrido con este tratado. Por un lado, no ha habido señales claras y sistemáticas por parte del Poder Ejecutivo para asumir las obligaciones que le corresponden en su aplicación y, por otro lado, no obstante que desde el Congreso de la República se reclama por los derechos de los pueblos indígenas, los diferentes grupos que lo componen, no se han puesto de acuerdo para desarrollar iniciativas que permitan llevar adelante los objetivos que se persiguen con el citado Convenio.

En efecto, como es evidente, el Poder Ejecutivo no sólo ha incumplido con la obligación de asumir la responsabilidad que le compete en la protección de los derechos de los pueblos indígenas, sino que además, un derecho fundamental como el de la Consulta, lo ha eludido más de una vez, ocasionando un creciente ambiente de conflictividad social.

En el Congreso, los diferentes grupos parlamentarios, en lugar de buscar el consenso para adaptar la legislación vigente a lo que manda el Convenio, ha buscado y debatido iniciativas que, lejos de facilitar su aplicación, la obstaculizan. Así, desde el año 2003, diversos Congresistas o bancadas parlamentarias se han dado a la tarea de presentar proyectos de ley para normar el derecho de consulta que les asiste a los pueblos indígenas (Comunidades o pueblos andinos y de la selva principalmente) en el errado entendido de que aquel debe ser aplicado a través de una ley que, a su vez, debe ser reglamentada previa consulta con sus destinatarios (1).

En este contexto, si bien es cierto no han prosperado estas iniciativas, la insistencia en las mismas contribuye a generar la presunción de que mientras no haya una ley con su respectivo reglamento, no existe la obligación de que los diferentes poderes del Estado y órganos de gobierno apliquen lo prescrito por el Convenio 169, en especial el derecho de consulta.

La Posición de la Defensoría del Pueblo

Ante esta situación la Defensoría del Pueblo ha sabido llamar la atención del Gobierno respecto del modo en que, a pesar de la vigencia de este Convenio, no cumple con sus responsabilidades en la aplicación del mismo y en particular en la defensa de los derechos que allí se le reconocen a los pueblos indígenas. Es así que no ha dudado en demandar al Poder Ejecutivo ante el Tribunal Constitucional por dictar leyes que, afectando a las comunidades o pueblos indígenas, no habían sido previamente consultadas con estos, asumiendo implícitamente el criterio de que este derecho, el de consulta, no requiere de una ley o reglamentación especial por ser parte de los derechos fundamentales que obligan, sin mayores mediaciones, a que el Estado los reconozca y aplique.

Al respecto, cabe precisar que la Defensoría del Pueblo, en la demanda de inconstitucionalidad del Decreto Ley 1064 sobre el régimen de tierras, sostiene que el mencionado dispositivo "afecta indebidamente el derecho a la identidad cultural de los pueblos indígenas toda vez que, vulnera sus derechos fundamentales a la propiedad de sus tierras y a la consulta", señalando más adelante que "la obligación de los Estados de consultar a los pueblos indígenas está firmemente asentada en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos"(2). En otras palabras y considerando lo que hemos resaltado, la Defensoría advierte claramente que el derecho de consulta a los pueblos indígenas no requiere de una ley y mucho menos de un reglamento de la misma.

A pesar de ello, este organismo asume que es necesaria una ley para normar la aplicación del Derecho de Consulta. Así lo plantea al opinar sobre los proyectos de ley que no prosperaron en el Congreso de la República presentando a continuación un proyecto de "Ley Marco" que, en términos de la Defensoría, busca "facilitar el ejercicio del derecho de consulta de los pueblos indígenas, consagrado en el Art. 6° del Convenio 169..."(3).

Desde luego, en el marco del actual Congreso, solo servirá para animar un debate infructuoso que ahondará la idea de que falta una ley y su reglamento para que los poderes del Estado y los diferentes organos y niveles de gobierno cumplan con proteger y aplicar el derecho de consulta que legitimamente reclaman las comunidades o pueblos andinos y amazónicos principalmente.

¿El Derecho de consulta requiere de una ley marco?

Sin duda, la actuación contradictoria de Defensoría del Pueblo en este asunto deja nuevamente la duda de si el Derecho de Consulta puede ser ejecutado sin la mediación de una ley. En nuestra opinión, las experiencias de aplicación de este derecho dentro y fuera de nuestro país indican que no es necesaria una ley marco y ni siquiera la suscripción del Convenio 169 en forma específica para hacerlo valer. Veamos:

1. En el caso del Perú, después de los lamentables sucesos de Bagua en el mes de junio pasado, el Gobierno, en particular el poder ejecutivo, se ha visto en la obligación de implementar un mecanismo -las mesas de diálogo-, para cumplir con el derecho de consulta demandado por los pueblos indígenas de la amazonía alrededor de los decretos leyes que presumiblemente les afectaban. De este modo y en el marco del reconocimiento y aplicación del Convenio 169 se han derogado los dispositivos antes aludidos y, a su vez, se están tratando otros asuntos que son parte del Convenio 169. No se ha requerido para este efecto de una ley ni de su reglamento y más bien bajo esta misma modalidad ya se está aplicando el derecho de consulta para atender los reclamos de pueblos de la sierra sur del Perú.


2. En el caso de Chile, donde la ratificación del Convenio por parte del Congreso llevó 17 años de debate y consultas, el Tribunal Constitucional de ese país, a propósito de una demanda de un grupo de legisladores, estableció no sólo la Constitucionalidad del Convenio 169, sino que, además, señaló de modo categórico que el Derecho de Consulta, desde el punto de vista jurídico, es autoejecutable, lo cual quiere decir que por su contenido y precisión no requieren para su aplicación de ningún "otro trámite como fuente de derecho interno..."(4). De este modo se evitó que la promulgación de este Convenio por parte de la Presidenta Bachelet se hiciera con una declaración interpretativa que el Congreso había aprobado (5).


3. En el caso de Suriman, el pueblo de Saramaka denunció a su Gobierno porque a través de concesiones forestales, mineras y otras medidas estaba afectando sus propiedades y sus condiciones de vida. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, no obstante que el Estado de Suriman no ha suscrito el Convenio 169, basada en la Convención Americana de Derechos Humanos y en otros instrumentos jurídicos de nivel internacional, dictaminó que la explotación de recursos en tierras de estos pueblos debía hacerse previa consulta y consentimiento pues de otro modo se violaban, entre otros, los derechos de propiedad. En buena cuenta, el derecho de consulta, asociado a otros derechos, no requiere para su aplicación de una ley especial ni siquiera del Convenio tal como lo demuestra este caso.

En conclusión, el derecho vivo o, dicho de otra manera, la aplicación del derecho de consulta asociado al derecho de propiedad y de supervivencia de los pueblos culturalmente diferentes a la sociedad con la que conviven, en ningún caso ha requerido de una ley y menos aún de un reglamento. No existe razón entonces para mantener e impulsar iniciativas que solo conducen a crear un clima de confusión respecto de las obligaciones que tiene el Estado en relación con el Convenio 169.

Propuestas para avanzar en la aplicación del Convenio 169

Considerando que desde el año 1994 el Gobierno no ha cumplido con aplicar los aspectos más significativos del Convenio 169 y que, a su vez, ello ha provocado signos evidentes de intestabilidad jurídica y social poniendo en riesgo la gobernabilidad del país, lo más adecuado y urgente en estas circunstancias es, desde nuestro punto de vista, lo siguiente:

1° El Congreso de la República y el Poder Ejecutivo, debieran emitir una declaración pública donde se recuerde que es obligación de todos los organismos del Estado, cualquiera fuese su nivel, aplicar los derechos y disposiciones previstas en el Convenio 169 a favor de los pueblos indígenas ajustando el diseño y evaluación de sus políticas con esta finalidad.

2° El Congreso debiera delegar en el Poder Ejecutivo facultades para que INDEPA se constituya en el organismo que de forma transversal, es decir presente en todos los sectores y niveles de gobierno, promueva, supervise y aplique el Convenio 169. Esas mismas facultades, a su vez, deben servir para reformar reformar las leyes que, como las de comunidades campesinas y nativas y las que tienen que ver con la explotación de recursos naturales principalmente, no se ajustan a los mandatos de aquel instrumento jurídico.

3° El Poder Ejecutivo debiera dar una directiva u otra que norma que obligue a los Gobiernos Regionales y diversos sectores, en especial los relacionados con sus medios de vida, a establecer mecanismos de participación y cooperación con los pueblos indígenas a fin de que estos tengan la posibilidad de establecer sus prioridades de desarrollo y el mejor modo de mejorar, entre otros, sus estándares de salud, educación, formación profesional, etc.

Desde luego, el segundo y tercer punto de los que aquí se sugieren no podrían prosperar si acaso el Gobierno, consecuente con los principios del Convenio 169, no establece de modo sistemático formas de cooperación con los representantes de los pueblos indígenas.

Notas:

(1) El primer proyecto sobre el derecho de consulta fue presentado en el año 2003 por el Congresista Eduardo Salguana. Posteriormente, en los años 2006 y 2007 grupos parlamentarios pertenecientes a UPP y el Partido Nacionalista han presentado los proyectos de ley signados con los números 413, 427 y 2016. Cfr.: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf

(2)Cfr.: Acción de Inconstitucionalidad N° 017-09-PI/TC- Demanda de Inconstitucionalidad contra el DL 1064 presentado por Defensoría del Pueblo.

(3) Cfr.: Informe N° 11-2009-DP/AMASPPI-PPI de la Adjuntía del Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas de la Defensoría del Pueblo en el que se da opinión sobre el dictamen recaído sobre proyectos de ley sobre el derecho de Consulta en el Congreso de la República y, el Proyecto de "Ley Marco del Derecho a la Consulta de los Pueblos Indígenas" que presentado por la Defensoría del Pueblo, está signado con el N° 3370/2008.

(4)Cfr.: Sentencia Rol N° 309 del 04 de agosto de 2000 expedida por el Tribunal Constitucional de Chile. http://www.politicaspublicas.net/panel/sentencias-tc/235.html?task=view

(5) Cfr.: http://www.elmorrocotudo.cl/admin/render/noticia/17706

Sin aprender la lección: propuesta de modificación del DS 042-2003-EM

La Propuesta del MEM

El 7 de julio de 2009, luego de los sucesos de violencia registrados en Bagua, la Oficina General de Gestión Social del Ministerio de Energía y Minas ha prepublicado una propuesta de modificación del DS. 042-2003-EM por el cual se actualiza el Reglamento de Procedimientos Mineros (DS. 018-92-EM) que, entre otras cuestiones, norma el modo en que el Estado otorga concesiones mineras a particulares.

En la citada propuesta el MEM (Ministerio de Energía y Minas) pone énfasis en los siguientes aspectos:

1. Los compromisos sociales y ambientales de las empresas titulares de las concesiones mineras deben expresarse de modo que se garantice que la actividad minera contribuya al desarrollo sostenible y a la excelencia ambiental de las localidades que se encuentran en su entorno.


2. Los estudios ambientales que deben realizar las empresas mineras, reforzando los compromisos adquiridos con la población, deberán detallar los programas o planes a seguir, incluidos montos de inversión, metas, etc., debiendo considerar la clara identificación de la población involucrada y desde luego las características del proyecto.


3. El deber de las partes interesadas en cumplir con los compromisos adquiridos en materia ambiental y social tratando de evitar conflictos o generando espacios alternativos para la solución de los mismos, sin perjuicio de que se acuda a la vía administrativa o judicial pertinente.


4. La difusión en la página web del MEM de la declaración jurada anual en la que los titulares de las empresas mineras dan cuenta de lo realizado en el ejercicio anual anterior respecto al desarrollo sostenible y los compormisos ligadops a este proceso.

Observaciones a la propuesta

Sin duda, la propuesta del MEM para modificar el Reglamento de Procedimientos Mineros es positiva pues buena parte de los reclamos de las comunidades o pueblos andinos respecto a la actividad minera se centran en el supuesto de que las concesiones en este sector ponen en riesgo los territorios que ocupan, sus recursos naturales, las actividades de las cuales viven, su salud y por añadidura su propia subsistencia.

Sin embargo, a pesar de que la mencionada propuesta se fundamenta en los cambios que se han operado en el escenario social desde el año 2003 para plantear la modificatoria del Reglamento aludido, no considera que en el creciente desarrollo de conflictos sociales y ambientales alrededor de la actividad minera, los mayores reclamos o reivindicaciones que se demandan, se han focalizado en el hecho de que el Gobierno no cumple con los principios rectores del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales suscrito en el año 1989 y ratificado por el Congreso Peruano en el año 1993.

Al respecto, los todavía recientes sucesos de Bagua, corolario del movimiento que se ha generado alrededor de la actividad minera y de hidrocarburos en los últimos años, no deja dudas sobre este particular.

En este sentido, la propuesta que publica el MEM con las características que hemos descrito resulta, por decir lo menos, insuficiente, pues no sólo omite incluir los principios de consulta, cooperación y participación que definen la aplicación del Convenio 169, sino que además excluye las responsabilidades que tiene el Gobierno para resguardar los derechos de las comunidades o pueblos andinos, sobre todo por la frecuencia con la que los registros de las concesiones mineras tienden a realizarse sobre territorios ocupados por ese tipo de población.

Una propuesta alternativa

Bajo estas consideraciones y recordando además, que la falta de consulta a los pueblos indígenas prescrita por el citado Convenio ha sido el motivo fundamental por el cual el Gobierno ha perdido autoridad para conducir eficazmente su política en materia de inversiones en el sector extractivo, cualquier modificación de la normativa vigente en matería de minería debiera considerar como objetivo fundamental la adaptación de la legislación actual al mandato legal que el Gobierno asumió desde que en el año 1993 confirmó su adhesión al Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales.

Consecuentes con esta lógica, consideramos necesario que la propuesta que el MEM alcanzada para modificar el Reglamento de Procedimientos Mineros comprenda lo siguiente:

Primero: El Art. 17, inciso h) referido a identificación de propietarios de terrenos superficiales en las áreas a concesionar debiera incluir a las comunidades campesinas o pueblos andinos debiendo igualmente exigir su nombre, los nombres y apellidos de los dirigentes o representantes y, de ser posible, sus domicilios.

Segundo: En el Art. 19 referido a la obligación de publicitar el petitorio de toda concesión minera por medio de los diarios autorizados para avisos de orden jurídico, debiera agregarse que en el caso de existir comunidades campesinas en las posibles áreas de concesión minera, el MEM a través de la Oficina de Concesiones designará el o los funcionarios del gobierno central o regional que conducirán el proceso de consulta con estos pueblos destinado a evaluar en qué medida la concesión puede afectar o perjudicar sus intereses. Este proceso se efectuará bajo los principios de buena fe y con el objeto de llegar a acuerdos o lograr el consentimiento para la medida autoritativa correspondiente.

Tercero: En el artículo 21, referido al dictamen técnico legal que precede a la autorización de la concesión, debiera agregarse un párrafo que, considerando el caso de terrenos superficiales ocupados por comunidades, incorpore como criterio fundamental, para esa opinión, el informe respecto de la consulta efectuada en las comunidades sobre el alcance de la concesiones que otorga el Estado, los derechos que les asisten y los acuerdos tomados.

Cuarto: En el Art. 23 inciso "c" según el cual la concesión minera no autoriza los trabajos de exploración o explotación si no se cuenta con el permiso previo del propietario del terreno superficial, debiera incorporarse un párrafo que expresamente señale que en el caso de comunidades campesinas esa licencia debe efectuarse conforme a las normas vigentes sobre enajenación de tierras comunitarias, bajo la responsabilidad del Gobierno o la entidad que específicamente tiene como función supervisar el cumplimietno del Convenio 169 y, en acciones coordinadas con las comunidades interesadas.

Quinto.- En cuanto a la modificación del Art. 35 del Reglamento de Procedimientos Mineros que la propuesta del MEM sugiere, es de nuestro parecer que en cuanto a los estudios de impacto ambiental que la norma exige a las empresas concesionadas, debiera establecerse: a) la obligación del Gobierno, o de la entidad que corresponda, de velar porque dichos trabajos se realicen en cooperación con los pueblos o comunidades involucradas y, b) el compromiso de que los resultados de esos estudios serán considerados criterios fundamentales para el desarrollo del proyecto.

Por último, las modificaciones que se sugieren sobre el Reglamento de Prodimientos Mineros debieranm evitar presentar a las empresas titulares de las concesiones mineras como actores omnipotentes que tienden a sustituir al Estado en sus obligaciones y en las políticas que conduzcan al mejor desarrollo de los pueblos, al diálogo sostenido con estos y a la implementación de adecuados mecanismos de prevención y resolución de conflictos.

La confusión hasta ahora, lamentablemente patrocinada por el propio gobierno, entre el papel que le corresponde a este frente a los ciudadanos y la responsabilidad social de las empresas sólo ha conducido a debilitar el Estado de Derecho y poner en riesgo las políticas de inversión que potencialmente pueden financiar mejores condiciones de desarrollo humano, pero sobre todo ha enfrentado innecesariamente a sectores importantes de nuestra sociedad con quienes han asumido la responsabilidad de representar a todos los ciudadanos del país.

Ojalá que, a diferencia del año 2003 en que se hace la primera modificación del Reglamento de Procedimientos Mineros (DS 042-2003-EM) sin considerar el Convenio 169 firmado diez años atras, esta vez teniendo frescos los sucesos de Bagua de Junio pasado, se incorporen plenamente los principios y derechos allí prescritos, los mismos que tienen que ser obligatoriamente aplicados y defendidos por el gobierno. De otro modo, habrá razón para pensar que el gobierno no ha aprendido la lección.

Consejos sobre el conflicto amazónico II

Desde ayer el Congreso ha acordado dejar en suspenso, por tiempo indefinido, los decretos legislativos relacionados con el régimen de tierras y bosques en la amazonía a fin de abrir un espacio favorable al diálogo o la consulta; a la vez, quienes han venido demandando la derogatoria de estos dispositivos han anunciado y están llevando a cabo nuevas medidas de lucha con el objetivo de que se haga realidad esa exigencia no obstante el notable cambio de actitud en la mayoría del Parlamento. Ante estas circunstancias, Quorum ha creido conveniente proseguir con la columna de Consejos, abordando ahora, algunos aspectos relacionados con la complejidad del conflicto y de sus soluciones.

La complejidad política y cultural del conflicto

El rechazo que ha producido la suspensión indefinida de la vigencia del decreto legislativo 1090, que presuntamente afectaban los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras y el medio ambiente, no ha sido suficiente para generar el espacio de diálogo que se buscaba y que en la práctica obligaba al cumplimiento del Convenio 169. Esto pone de manifiesto el alto contenido político del conflicto (parte de sus actores tienen otros objetivos tras el reclamo de consulta de los pueblos indígenas) y, el malestar y la desconfianza que respecto a las acciones del gobierno tienen los pueblos indígenas y sus organizaciones.

Frente a esta situación la Iglesia Católica y la Defensoría del Pueblo, entidades a las que se ha solicitado su intervención para que contribuyan a promover un espacio de diálogo que resuelva el conflicto, debieran invocar lo siguiente:

• Que haya un cambio por parte del gobierno que ayude a eliminar todo gesto o imagen de intransigencia prestando especial atención a las demandas para modificar la composición del Gabinete Ministerial.



• Que todos los actores políticos en el gobierno o en la oposición, dejen de lado el tono beligerante de sus posiciones a fin de hacer realidad un clima de paz que contribuya a un diálogo y consultas razonables que, dentro de la letra y espíritu del Convenio 169, de solución a las principales demandas de los pueblos indígenas.



• Que, con el objeto que el espacio de diálogo se de bajo el principio de buena fe, donde las partes intervinientes se ajustan en justicia a lo que manda el derecho y una conducta predispuesta a resolver los problemas mediante la cooperación mutua, es necesario que se declare de modo formal que el diálogo entre el gobierno y los pueblos indígenas se hará conforme al Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales.

¿Cómo llevar a cabo la consultas conforme al Convenio 169?

Es inevitable que las consultas enfrenten un clima de opinión políticamente adverso, no obstante, el desarrollo de éstas con arreglo a lo dispuesto por el Convenio 169, según el cual este es un proceso de diálogo para que el desarrollo del país sea de carácter incluyente, esto es, que permita a los diversos pueblos indígenas gozar de los beneficios de aquel del mismo modo que el resto de ciudadanos, debe facilitar normas o legislación que al incorporar los intereses de los pueblos amazónicos concilie las políticas del gobierno y los intereses y la particular cosmovisión que aquellos tienen respecto de su desarrollo y la selva.

Al respecto cabe precisar que Defensoría del Pueblo, apoyada en la definición que la Comisión de Expertos (CEAR) ha efectuado de la aplicación del Convenio 169, sostiene que el proceso de consulta no es una tema de elección que se reduce a un acto electoral (votar por un SI o NO), el proceso de consultas, según el citado Convenio es un proceso de diálogo entre el gobierno y los pueblos indígenas para conforme a este, llegar a acuerdos de buena fe sobre un tipo de desarrollo que preserve su identidad cultural y los derechos que tienen en materia de territorios, cuidado del medio ambiente, salud, educación, trabajo etc. (Informe N°11-2009-DP/AMASPPI-PPI).

Por cierto este es un proceso difícil y complejo, pero una vez que las actuales tensiones hayan bajado su nivel y si se considera que no existe tiempo límite para las consultas (la vigencia del decreto legislativo ha sido suspendida en forma indefinida), se tiene todo el tiempo que sea necesario para que gobierno y pueblos indígenas se escuchen mutuamente y lleguen a acuerdos que concilien sus puntos de vista.

La necesidad de un mediador

Todo conflicto, sobre todo de esta dimensión y características requiere de un mediador, este debe ser neutral frente a la posición de los principales protagonistas y con las capacidades suficientes para proponer fórmulas de consenso frente a los diversos problemas que han planteado los pueblos indígenas. Desde este punto de vista, la Iglesia Católica y Defensoría del Pueblo conforme a las funciones que cumplen deben mantenerse como parte de los actores que contribuyen a que el diálogo se realice con estricto respeto a los derechos de los pueblos indígenas y dentro del principio de buena fe que prescribe el Convenio 169.

Sin embargo, al mismo tiempo estas importantes instituciones no podrían hacer labor de mediadores, pues en el caso de la Defensoría del Pueblo, por sus competencias en defenda de los derechos indígenas, ha presentado demandas de inconstitucionalidad contra el gobierno el 30 de mayo del 2008 y el 4 de junio último contra los decretos legislativos 1015 y 1064 respectivamente. Esto pone a Defensoría del Pueblo, en medio del conflicto en una posición diferente y opuesta a la que oficialmente ha asumido el Gobierno y por tanto no podría cumplir en estas condiciones un papel de mediadora.

En el caso de la Iglesia Católica, esta tiene una posición institucional pública a favor de la posición tomada por los pueblos indígenas respecto de los decretos legislativos que presuntamente afectan sus derechos, la misma que se sustenta en la Doctrina Social de la Iglesia y los documentos de Aparecida (reunión de obispos latinoamercianos en Brasil 2007). En este sentido, tampoco podrian jugar el papel neutral que se demanda de todo mediador en un escenario de conflictos sociales.

No obstante lo expresado, Defensoría del Pueblo y la Iglesia sí deben estar presentes en este diálogo, una para preservar conforme al Convenio 169, entre otros el Derecho de Consulta que tienen los pueblos indígenas, y la otra, para que con su autoridad moral, promueva y vigile que la conducta de quienes dialogan sea conforme a la ética, con manifiesta solidaridad y realmente esforzada por llegar a acuerdos que se respeten y consideren (en todo lo posible) las concepciones que sobre su desarrollo tienen las diferentes etnias que viven en la selva peruana.

En este contexto, es preciso afirmar que la Iglesia Católica y Defensoría del Pueblo tienen, además, la suficiente credibilidad como para proponer mediadores que aseguren neutralidad y condiciones para proponer fórmulas que contribuyan en cada tema a acuerdos de consenso.

Consejos sobre el conflicto amazónico I

Objetivos frente a la coyuntura

Después de los actos de violencia del pasado 5 de junio en la provincia de Bagua, Amazonas, todos coinciden en la necesidad de propiciar el restablecimiento del diálogo entre el gobierno y los pueblos indígenas de la Selva. Sobre este particular, Quorum, que desde antes que estallen estos hechos de violencia, ha venido analizando y haciendo propuestas sobre este tema , considera pertinente abrir en el blog del consultor una columna de consejos que contribuyan a lograr en la actual coyuntura dos objetivos:

• Que se den condiciones que favorezcan un diálogo de buena fe.


• Que el diálogo facilite acuerdos respecto de los temas de inversión y desarrollo de las poblaciones indígenas en la selva.

Reglas claras para un diálogo y negociaciones de buena fe

La buena fe es parte del derecho dentro de las negociaciones de diverso nivel y con el objeto de evitar apreciaciones subjetivas sobre lo que esto significa, es recomendable desde un inicio fijar el marco legal sobre el cual se va a dialogar y negociar. Para este efecto, lo vigente en materia de justicia para resolver los problemas planteados por los pueblos indígenas es la Constitución Política de la República y en especial el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales 1989, tanto porque allí se fijan los derechos y obligaciones de estas poblaciones así como los que corresponden al o los gobiernos. Es más, una fuente importante del conflicto es el incumplimiento de este Convenio y la exigencia de su respeto y aplicación en concordancia con lo prescribe la Constitución.

Las partes en la negociación.

Es indudable que la Iglesia Católica y Defensoría del Pueblo son instituciones que pueden contribuir a acercar a las partes en conflicto y ayudar a generar condiciones, jurídicas y éticas, para el diálogo entre el gobierno y los pueblos indigenas. Esto es positivo, sin embargo no debe olvidarse que tras estos hechos de violencia, el Presidente del Consejo de Ministros y el Presidente de la AIDESEP no están en condiciones de llevar adelante el diálogo que se viene propiciando, uno porque su responsabilidad en los hechos del 5 de junio ha debilitado su capacidad política y, además porque su salida del país y las denuncias que pesan sobre el, imposibilita su dedicación a este importante asunto.

Es fundamental que quien represente al gobierno y a los pueblos indígenas tenga suficientes facultades para llegar a acuerdos que luego se cumplan. En el caso del gobierno, esto debe implicar facultades que esté por encima de quienes representan los diversos sectores involucrados en los temas ligados al conflicto y, por el lado de los pueblos nativos, un representante que, salido de un acuerdo de los jefes indígenas le otorgue un mandato suficiente para llegar a acuerdos satisfactorios dentro del marco legal previamente definido.

¿Sobre qué se va a dialogar y negociar?

Después de que el Congreso apruebe dejar en suspenso el Decreto Legislativo 1090 por 90 días y teniendo en cuenta que este sería el plazo, breve por la urgencia de atender la actual crisis de gobernabilidad, el nuevo diálogo por establecerse, debe tener una agenda precisa. En nuestra opinión, la revisión de los decretos legislativos que se impugnan, pasa por tratar de modo central los siguientes temas:

• El sistema de consulta de las medidas administrativas y legislativas que pueden afectar a las poblaciones indígenas (Defensoría del Pueblo tiene un proyecto listo sobre este particular).


• Los derechos territoriales de los pueblos indígenas y el modo en que estos deben ser protegidos.


• Los efectos de las inversiones mineras, petrolíferas, gasíferas y otras sobre el medio ambiente y las zonas que ocupan las poblaciones indígenas, formas de mitigación y compensación.


• Evaluación de las aplicación del canon y regalías y su modificación priorizando, en coordinación con los representantes de las comunidades, las inversiones que deben garantizarle mejores condiciones de vida.

Las negociaciones deben considerar el uso del lenguaje nativo

Reconociendo la realidad pluricultural y linguística existente entre las partes, la comunicación entre ellas debe ser facilitada por traductores que permitan al gobierno y a los pueblos indígenas en especial la cabal comprensión de los aspectos que se van negociando y el modo en que se llega a los acuerdos respectivos. De este modo se garantizará que no ha habido engaño y que se ha obrado de buena fe.

Proposiciones de “Quorum” sobre los conflictos sociales y la inversión en minería e hidrocarburos

I

Causalidades y naturaleza política de los conflictos socioambientales

Aunque los conflictos sociales alrededor de la minería y las actividades hidrocarburíferas aparecen concretamente como socioambientales; cuestión fundamental que no puede ser desconocida, las múltiples conexiones que presentan estos tipos de confrontación con otros aspectos del mismo problema, nos demuestran, cada vez con mayor notoriedad, el alto componente político que tienen las demandas y movimientos asociados a los conflictos q ue hoy se observan alrededor de las actividades antes mencionadas.

Esto se confirme, en primer lugar, por la calidad de los actores sociales que protagonizan o están detrás de estos conflictos(Red Muqui, AIDESEP, CONCAMI), los mismos que por lo general, plantean sus reivindicaciones dentro de una estrategia política que recusa en diferentes grados el actual modelo de desarrollo; economía de mercado y democracia representativa.

En segundo lugar, porque estos conflictos ponen en juego la gobernabilidad pues el gobierno se encuentra cada vez en menores capacidades para aplicar sus políticas en campos tan diversos como la promoción de la inversión privada en actividades de alta rentabilidad, la preservación del medio ambiente y su riqueza, el desarrollo energético, etc. y, a la vez, se ha mostrado incompetente para llevar adelante una política social que aproveche del modo más conveniente posible la bonanza económica que ha tenido el país en los últimos años evitando el deterioro de las relaciones entre el gobierno y sus ciudadanos.

Finalmente, concurren a la caracterización que hacemos de estos eventos el papel de algunos medios de expresión en los distintos niveles; local, regional y nacional, que tienden a ser voceros de estos problemas tomando partido, sutilmente o no, por una u otra posición estimulando una mayor confrontación política.

II

El factor étnico cultural en los conflictos

El alto componente político que tienen los conflictos sociales no se da al margen del importante aspecto cultural, pues el escenario donde generalmente nacen o se desenvuelven estos movimientos es principalmente el de las comunidades o pueblos andinos, para el caso de la minería, y de las comunidades nativas o pueblos indígenas de la selva para el caso de la exploración y explotación de hidrocarburos.

Si tenemos en cuenta que estos tipos de población secularmente han sido maltratadas, sino abandonadas por los gobiernos y que, en su conjunto, la sociedad ha tenido un trato discriminatorio (racial o cultural) hacia estas comunidades, no es extraño que, como antaño, los movimientos sociales más importantes hoy recojan las reivindicaciones de esta población. En virtud de ello no debe llamar la atención el hecho de que los conflictos estén asociados a movimientos impregnados de tesis neo-indigenistas que por la naturaleza de sus reclamos se ligan con otros movimientos que demandan por una mayor atención a los derechos humanos y la preservación del medio ambiente.

En ese contexto, dentro de la religiosidad que caracteriza a estos pueblos, la presencia de la iglesia católica, conforme a su doctrina, contribuye a darle un sostén religioso cristiano a estos movimientos con lo cual los problemas o conflictos alrededor de las actividades mineras y de hidrocarburos, teniendo un alto componente político, a su vez, tiene ingredientes étnicos, culturales y religiosos que son la base de los mismos.

III

Los antecedentes lejanos y no muy lejanos de la inversión minera y de hidrocarburos.

Un elemento desencadenante de estos conflictos ha sido, sin duda el crecimiento extraordinario, desde mediados de la década del 90, de la inversión minera y de hidrocarburos en la sierra y selva peruana afectando las poblaciones andina y de la selva. Por historia, nos referimos al siglo pasado, lamentablemente no existe una buena relación entre la minería y la explotación de hidrocarburos con las poblaciones que se encuentran en sus áreas de influencia. Ejemplos negativos más destacados son, la evolución de la minería en la región central con el gran complejo metalúrgico de la Oroya que ha afectado el lago de Junín, el río Mantaro y las tierras de importantes comunidades y del mismo modo, en la selva, la explotación petrolera que desde la década del 70 vertía más de un millón de barriles diarios de aguas contaminadas a las cuencas de los ríos Corrientes, Tigre y Marañón.

Sólo después de una serie de conflictos sociales, ya en el presente siglo, el Estado y las empresas están trabajando por revertir los problemas ambientales y de salud en contra de la población, pero aparte del daño ambiental que ya produjo, la desconfianza instalada hacia este tipo de inversiones no sólo se mantiene, sino que crece más rápido que las buenas noticias. Existe la percepción de que estas actividades, altamente rentables, no benefician a los pueblos donde se desarrollan.

La ineficiencia e ineficacia en la distribución del canon y las regalías, ha permitido que progrese en las percepciones de la gente o en importantes sectores de opinión pública, a nivel local, nacional e internacional, la idea de que los trabajos de exploración y explotación minera y de hidrocarburos solo traen perjuicios para la población y el medio ambiente en que se desarrolla. Los temas de mitigación de cualquier impactos, de los beneficios que se pueden obtener, etc. o no se difunden o sencillamente abunda la desinformación.

IV

Contexto probable para el desarrollo de los conflictos alrededor de la actividad minera y de hidrocarburos

1.- Dentro de un ámbito en el cual predomina una cultura política de confrontación, donde se encuentra fuertemente arraigada la visión amigo-enemigo y la necesidad de liquidar (en términos políticos) al oponente, es muy probable que se mantenga la mayor presencia de movimientos sociales que buscan resolver los problemas alrededor de las inversiones en los campos de la minería y los hidrocarburos, con métodos ajenos al diálogo y la negociación.

2.- No existe o en todo caso su presencia es muy débil, un movimiento que contribuya a despejar los temores de amplios sectores de opinión pública, entre ellos los de las comunidades andinas y de la selva, respecto de los efectos que podría tener la exploración y explotación de recursos del subsuelo en el equilibrio del medio ambiente, en las relaciones que tienen las comunidades con este y en especial con recursos vitales como el agua, la tierra, el aire, etc. y, desde luego con su cultura.

A falta de ello se extiende la presunción, en diverso grado y con más o menos cariz político e ideológico, de que las actividades extractivas se promueven sin considerar claramente las previsiones que deben tomarse respecto al medio ambiente y la mejor integración de los pueblos indígenas que no gozan, en igualdad de condiciones, de los beneficios que el progreso da al resto de ciudadanos.

3.- Dentro de ese panorama y estando cada vez más próximo un nuevo proceso electoral, es probable que las políticas de inversión se sigan ejecutando en un clima de creciente incertidumbre e inestabilidad social y jurídica con riesgo de que el país entre en una situación más grave de ingobernabilidad.

V

Propuestas para pasar a un contexto deseable para la inversión y el desarrollo de las comunidades

1.- El gobierno tiene la mayor responsabilidad en este problema y debiera reconocer la gravedad con que se vienen dando los conflictos sociales y sus repercusiones en el desarrollo del país, el equilibrio social y cultural y la gobernabilidad democrática. Desde luego, cabe recordar que el atraso, el olvido, el maltrato de la población indígena y el incumplimiento, por casi dos décadas, del Convenio 169, no es responsabilidad de los inversionistas sino de los sucesivos gobiernos que han ignorado este acuerdo internacional.

2.- Bajo ese presupuesto, el gobierno debiera utilizar todos los mecanismos de comunicación a su alcance para informar a la población en general y en especial a los pueblos indígenas de la sierra y la selva de los alcances de las políticas y proyectos que les afectan o podrían afectarles tomando en cuenta lo prescrito en el Convenio 169 y las inquietudes y temores que la población viene expresando respecto de presuntos impactos que podrían producirse en sus territorios y en el medio ambiente principalmente.

3.- En coordinación con las organizaciones comunitarias, el Gobierno debiera invitar a organismos o personajes que gocen de especial ascendiente sobre los actores involucrados a fin de que se desempeñen como mediadores propugnando, conforme a derecho, en este caso de acuerdo al Convenio sobre pueblos indígenas y tribales 1989, el diálogo y consultas de “buena fe” que conduzcan a acuerdos de consenso sobre la forma en que debe efectuarse la inversión minera y de hidrocarburos en comunidades andinas o de la selva.

4.- Siempre en el marco del Convenio 169 y como una muestra de que el gobierno está integrando a los beneficios del desarrollo a los pueblos indígenas debieran modificarse las leyes del canon y regalías a fin de que el fruto de esta renta del Estado llegue directamente a las comunidades donde se ubican y desarrollan los proyectos minero, petroleros y gasíferos (hasta la fecha los beneficios directos de esta renta solo llega al nivel distrital).

5.- Paralelamente con lo anterior y como muestra de que el gobierno es sensible frente a los temas ambientales, no sólo debiera darse mayor prioridad a este asunto en términos de políticas públicas, sino que, como lo ocurrido con la explotación petrolera que ha terminado con la contaminación que, desde la década del 70, afectaba en la selva los ríos Corrientes, Tigre y Marañón, debieran desarrollarse iniciativas que permitan recuperar el río Mantaro y remediar de modo firme la grave polución que afecta a la población de la Oroya.

6.- La realidad pluricultural del país donde no faltan los perjuicios de orden étnico y cultural, aconseja que el gobierno desarrolle y promueva en todos los niveles, dentro y fuera del gobierno, gestos, actitudes que provoquen el respeto y la tolerancia frente a las diferencias culturales y, en el caso especial de quienes se encuentran en una situación desventajosa, es el caso de la gran mayoría de comunidades o pueblos indígenas, promover una posición comprensiva y solidaria frente a sus reclamos, poniéndose en su lugar.

7.- El sector privado, las empresas titulares de los diversos proyectos de inversión, debieran expresar su interés por colaborar con el Gobierno y las Comunidades en el logro de acuerdos que permitan el cumplimiento del Convenio 169, cambiando o rectificando políticas o planes de relaciones comunitarias y comunicaciones que las pongan en los términos y condiciones que se esperan de las relaciones entre quienes representan la presencia de las inversiones y los derechos de las comunidades indígenas.

De este modo, es probable que las inversiones tengan que ir a otro ritmo y probablemente con nuevas limitaciones o vallas que vencer, pero esto al final asegura o garantiza una situación de mayor equilibrio social y ambiental, cuestiones que, felizmente hoy, las empresas hacen todo el esfuerzo posible por implementar desde sus políticas de responsabilidad social.

Lima, 5 de junio de 2009