Minería e Inclusión Social: Retos de un nuevo escenario político

Por: Alfredo J. Cafferata Farfán

Nuevo y probable escenario político para el sector minero

El establecimiento del Gobierno de Ollanta Humala a partir del 28 de Julio marca el comienzo probable de un escenario diferente para el país y el sector minero en particular. Hay por lo menos tres rasgos que van a definir el nuevo escenario político: el primero, que puede implicar cambios inmediatos y duraderos en las reglas de juego tiene relación con la aplicación de políticas que produzcan cambios a favor de la inclusión social, entendiendo por ello la necesidad de equilibrar el crecimiento económico frente a las demandas de desarrollo social y protección ambiental.

Esto a nuestro parecer no tendrá mayores dificultades, sobre todo porque el sector empresarial, en buena parte, hace tiempo reclama una mayor efectividad en las políticas distributivas, canon y regalías y viene avanzado en la protección y recuperación del tema ambiental. Por otra parte, los actores sociales y grupos de interés que de uno u otro modo se relacionan con la actividad minera han manifestado, en mayoría, su disposición a trabajar con la inversión minera siempre y cuando existan y se lleve a cabo bajo estándares más exigentes en materia socio-ambiental.

Un segundo rasgo que debe implicar cambios mediatos son las propuestas para modificar o revisar los contratos de estabilidad tributaria, aplicar un impuesto a las "sobre-ganancias" y modificar la Constitución del Estado en lo relativo al papel subsidiario de este en materia empresarial. En la medida que esto está sujeto al cumplimiento de los procedimientos constitucionales y democráticos, incluido el compromiso de concertación con los involucrados, se prevé, no obstante lo indicado, que esto ha de generar una atmósfera de conflicto e inestabilidad que debe subsanarse con los acuerdos y decisiones que finalmente se tomen sobre cada tema.

Un tercer rasgo, son los cambios que se pueden dar en la actual conflictividad social. Las expectativas que ha despertado el nuevo gobierno en diferentes actores sociales y políticos que en diverso grado demandan cambios respecto de la actividad minera y los derechos sociales es posible que generen cierto desborde, pero es de esperar también que al amparo del régimen presidencialista, el Presidente electo Ollanta Humala, con las primeras medidas de reforma en el campo social, logre que impere en el movimiento social una actitud dialogante y concertadora que felizmente no les es ajena a importantes instituciones de la sociedad civil.

Los retos de este escenario: el punto de vista de Ricardo Morel B.

A propósito de lo señalado, Ricardo Morel Bossio, conocido experto y consultor del sector minero y Directos del Instituto de Desarrollo Social, traduciendo el espíritu o el pensamiento de un importante sector de quienes participamos en el Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible sostuvo en una reciente reunión de empresarios, consultores, dirigentes de organizaciones de base, políticos de diversas agrupaciones, etc. (1) que frente a la política del nuevo gobierno debieran plantearse como retos y cambios necesarios en el sector minero los siguientes:

1. La Consulta Previa conforme al Convenio 169
2. Establecer una moratoria de las concesiones mineras a fin de mejorar sus procedimientos.
3. Aplicar, con criterio técnico y participativo, los procesos de ordenamiento territorial y zonificación económica-ecológica.
4. Mejorar la distribución de los beneficios de la minería.
5. Extender y desarrollar el monitoreo socio-ambiental.
6. Mejorar los procesos de elaboración y aprobación de los EIA (Estudios de Impacto Ambiental) cumpliendo con los derechos de participación ciudadana bajo el concepto de que se logre una herramienta de gestión ambiental.
7. Gestionar de modo descentralizado los conflictos a fin de evitar, entre otras cuestiones, el trato inoportuno que se les da a nivel de gobierno central.

A pesar de que esta propuesta tiene temas que suscitan aún marcada controversia, los tres primeros en especial ( ya existen propuestas consensuadas acerca del monitoreo ambiental y los EIA); compartiendo el punto de vista de Ricardo Morel, consideramos que la aplicación sistemática del Derecho de Consulta, la moratoria de las concesiones en el sector minero y el ordenamiento territorial (2) son cuestiones cuyo abordaje puede servir para equilibrar el crecimiento de las actividades mineras respecto de las demandas socio-ambientales que surgen de los grupos más vulnerables del país y generar, además, condiciones más estables para retomar el crecimiento de las inversiones, esta vez poniendo un mayor énfasis en la inclusión social como parte fundamental del desarrollo sostenible.

Cambios por la inclusión: ¿ con o sin INDEPA?

Es indudable que el problema y reto mayor que se tiene en el sector minero es el de la Consulta, proceso que se deriva principalmente del incumplimiento, por parte del Estado, del Convenio 169 OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales. En este sentido y considerando que tras ello, en nuestro país, hay una importante e histórica deuda con los pueblos andinos y amazónicos, lo que debiera hacerse es darle a INDEPA el nivel ministerial y autonomía que le concedió su ley de creación dotándole de los recursos humanos y presupuestales que les permitan diseñar y aplicar las políticas tendientes al reconocimiento y aplicación transversal de los derechos de estos pueblos, incluida su integración, sin pérdida de su identidad cultural, a los beneficios del desarrollo del país.

Mantener el INDEPA, contrariamente a su ley de creación (3), como una dependencia del Ministerio de Cultura, sería entrampar la posibilidad que el Poder Ejecutivo, desde el más alto nivel cumpla con dirigir y coordinar con los representantes de los pueblos indígenas de la sierra y de la selva principalmente la aplicación sistemática en todos los sectores de lo prescrito por el Convenio 169.

Dicho sea de paso, una medida de esta naturaleza, absolutamente legal, ayudaría a desembalsar una fuente fundamental de los actuales conflictos sociales, contribuiría a fortalecer las relaciones entre gobierno y un sector importante de la ciudadanía y ayudaría a despejar el camino para que en una mesa dirigida por el Gobierno se sienten los representantes del Estado (sector minero, ambiental, agrario y otros) de los pueblos indígenas y del sector empresarial para que las nuevas políticas de inversión cuenten con un acuerdo previo, necesario para que el crecimiento económico logre la sostenibilidad requerida.

Los temas de gestión ambiental ¿dónde deben estar?

Los temas planteados por Ricardo Morel apuntan también a una mejora sustantiva del tema ambiental. La experiencia nos indica que el Ministerio de Energía y Minas puede cumplir muy bien su labor promotora, pero a la vez cumple muy mal las funciones relacionadas con los procesos de aprobación, seguimiento y fiscalización de los EIA, tanto es así que hasta hoy, no solo ha resistido la aplicación del Convenio 169, sino también la de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental que data del 2001 con un Reglamento que fue aprobado después de 8 años, en setiembre del 2009, y que hasta hoy no se aplica por falta de adecuación del sector minero.

Con estos antecedentes y habiendo una corriente favorable para cambiar esta situación, lo más conveniente es fortalecer el Ministerio del Ambiente, sus dependencias autónomas como el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y de paso darle a este sector las facultades para revisar y aprobar los EIA (4) de los sectores que, como el minero, pero no solo el minero, implican probables impactos significativos sobre el ambiente y el medio social.

De este modo los temas de zonificación económica que sirven al ordenamiento territorial, las decisiones sobre los procesos de aprobación de los EIA y la correspondiente fiscalización estarían en un ente que por su naturaleza estaría menos presionado por los intereses de la inversión.

Esto no sería completo sí, a la vez, no se cambia la orientación subsistente en el Ministerio del Ambiente donde, frente al reto del desarrollo sostenible, se considera que lo principal son los recursos físicos, naturales, cuando en realidad el eje de aquel son los seres humanos (5).

Los Beneficios de la minería y la economía campesina

Hay muy pocas dudas sobre los beneficios generales de la minería y la explotación racional de los recursos naturales en los que es especialmente rico nuestro país. Existen dudas y extensamente fundamentadas sobre la forma en que el canon y las regalías mineras no cumplen a cabalidad con beneficiar a las comunidades o pueblos afectados. Por lo general, las inversiones producto del canon y las regalías están dirigidas principalmente a aumentar el capital físico, no a mejorar el capital humano, no se centran en el medio rural donde por lo general se ubican las explotaciones del sector minero y, lo que es más grave, tampoco priorizan la necesidad de sostener o apoyar el desarrollo agrícola y la economía campesina que constituyen culturalmente el principal medio de vida de las comunidades rurales de la sierra y la selva, cuyo abandono por parte del Estado se agravó en las últimas décadas.

En este contexto lo más apropiado es que se disponga, conforme al Convenio 169, que los beneficios que le corresponden a las comunidades por Canon o Regalías, se proporcionen conforme a las prioridades de desarrollo de estos pueblos respetando su autonomía y el derecho a participar de los beneficios de una actividad que se realiza en sus territorios.

Esto, sin embargo, sería insuficiente si, a la vez, con los fondos que produce la actividad minera no se fortalece el Ministerio de Agricultura con miras a renovar y extender, bajo un sistema de innovación tecnológica, la asistencia técnica que requieren estos pueblos para reducir las brechas que convierten en descartable la ocupación o aprovechamiento agrícola, forestal u otro que se hace de las tierras de las comunidades andinas y de la selva.

Legalidad, Legitimidad y Sostenibilidad

Ricardo Morel sostiene que todos estos asuntos deben ser tratados dentro de la legalidad, la legitimidad, la sostenibilidad y la viabilidad. Consideramos al respecto que ninguna de las cuestiones propuestas requiere cambios que estén fuera del actual Estado de Derecho. Al contrario estas medidas tenderían a fortalecer este, pues después de 15 años de vigencia recién se comenzaría a aplicar un Convenio que como el 169 de la OIT tiene nivel Constitucional y afecta uno de los fundamentos de la democracia y del Estado de Derecho; los derechos humanos, en este caso particular de los ciudadanos pertenecientes a las comunidades andinas y de la selva.

En esta misma línea el Estado recién comenzaría a cumplir con las Declaraciones que, como la de Río de Janeiro en 1992, obligan al Estado a asumir compromisos más rigurosos en la defensa del ambiente, pero en especial de su eje fundamental: los seres humanos.

Siguiendo lo planteado y considerando que la legitimidad de una disposición política no sólo requiere ser legal y tener aceptación social, sino además, contener obligaciones o prescripciones morales como el respeto de los derechos humanos, todo lo sugerido cuenta con estas condiciones. Recordemos que estas propuestas no son ajenas al reciente evento electoral y que en todos los casos apunta a revalorar la necesidad de mantener el crecimiento económico pero equilibrado con el desarrollo del ser humano, premisa ética y fundamental del desarrollo sostenible.

Por último. ¿Es esto viable? Si, a condición que el necesario liderazgo del poder ejecutivo y del Presidente de la República, sea claro y firme en su política de concertación y de respeto a los principios democráticos dando cabida a los amplios sectores que están por este cambio y por el diálogo de buena fe, imponiendo su autoridad sobre quienes, sin duda, van a persistir en la confrontación o en el enfrentamiento infructuoso que sólo puede conducir a la anarquía y a perder las posibilidades de conciliar la pluralidad de intereses, de ideologías y de culturas dentro de una democracia que asimile lo mejor de una economía social de mercado.

Notas:

(1) La reunión del Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible (GDMDS) se realizó el 13 de Julio del año en curso en el Hotel Boulevard de Miraflores con el objeto de analizar precisamente la gestión minera y la inclusión social. Un resumen que da cuenta del evento realizado se encuentra en: www.grupodedialogo.org.pe

(2) El ordenamiento territorial y la zonificación económica-ecológica se encuentra prescrita desde el año 2001 en la ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental.

(3) El INDEPA (Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos) creado por ley 28495 como un organismo autónomo y con jerarquía Ministerial, fue debilitado, por no decir liquidado, en su posición y alcances por normas de menor jerarquía durante el Gobierno de Alan García. Podría ser restituido en su estructura original para hacerse cargo de la aplicación sistemática y transversal de los derechos de los pueblos indígenas que establece el Convenio 169 OIT.

(4) El traspaso de las competencias de aprobación de los EIA al Ministerio del Ambiente requiere de cambios legislativos, mientras tanto se puede disponer que la revisión del ente rector en materia ambiental someta a este proceso todos los EIA cuya calificación implique impactos significativos. Tal revisión debiera darse antes de que el Ministerio de Energía y Minas decida sobre su aprobación.

(5) El primer principio de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992) establece que "los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible."