Política Minera y Desarrollo Sostenible

Alfredo J. Cafferata Farfán

Se han cumplido diez años desde que el "Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible" (GDMDS) se embarcó en la tarea de contribuir al desarrollo sostenible de la minería propiciando el diálogo entre todos aquellos que de uno u otro modo están involucrados en la actividad minera. Así, empresarios o ejecutivos de empresas mineras, profesionales pertenecientes a diversas Consultoras, a ONG u organismos del Estado, dirigentes de diversas organizaciones sociales o de pueblos de las diferentes regionales donde se desarrollan proyectos del sector minero, etc. han avanzado, cada vez con mejores resultados, en un espíritu que fortalece el diálogo como el mejor método para resolver asuntos que conciernen a grupos de interés distintos.

Ejemplo de ello son los avances y acuerdos tomados respecto del uso del agua cuestión que ha dado lugar a la implementación de "activos ambientales" como un modo exitoso para evitar los impactos negativos respecto del aprovechamiento racional y equitativo de este recurso. De igual manera se puede destacar el esfuerzo por llevar adelante monitoreos ambientales participativos que, junto con los progresos en procesos de remediación ambiental, vienen despejando los temores y dudas que aún subsisten respecto de la minería, sus impactos y las posibilidades de recuperación de las áreas disturbadas por esa actividad (1).

Sin embargo, en estos últimos diez años los conflictos socio-ambientales no han cesado y han puesto de manifiesto que los esfuerzos que se vienen haciendo desde Grupos como el GDMDS son insuficientes si, a la vez, no hay una política concertada desde el o los Gobiernos para llevar adelante los principios que orientan la sostenibilidad del desarrollo a partir del crecimiento y progreso de las actividades mineras en el país.

A propósito de ello y con el fin de contribuir, dentro de un espíritu dialogante, a mejorar las políticas públicas respecto de la minería y el desarrollo sostenible, analizamos a continuación algunas carencias que se observan en el cumplimiento de los principios de este concepto de desarrollo incorporados en nuestra legislación de conformidad con el Derecho Internacional (2).

1° Lo Esencial del desarrollo sostenible: los seres humanos.

La política en el ámbito de la minería se ha inclinado por privilegiar logros económicos, olvidando o relegando a último lugar su preocupación por la suerte de los seres humanos que conforme a este principio tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza. La resistencia a concordar con los ciudadanos y en especial con los pueblos indígenas el modo de llevar adelante los proyectos de inversión minera, su nula o débil atención a los pasivos ambientales dejados por la vieja minería y de prácticas nocivas al ambiente, así como la ineficacia distributiva del canon y las regalías para mejorar el capital humano y social de los pueblos afectados, sobre todo en las regiones andina y amazónica, son claros indicios de la ausencia de un marco que propicie las posibilidades que la minería ofrece para hacer sostenible el desarrollo de los seres humanos y su ambiente.

2° La equidad en la atención de las necesidades de las actuales y futuras generaciones; otro principio fundamental del Desarrollo Sostenible

A pesar de que la minería es fundamental para propiciar el crecimiento y desarrollo de un país como el nuestro, la naturaleza concreta de los proyectos mineros, definida en especial por las condiciones de mercado para un tiempo limitado, no asegura que su aporte se mantenga en los niveles que tiene hoy. Por ello es importante bajo este principio, pensando en las necesidades de desarrollo de las actuales y siguientes generaciones que así como hay políticas que promueven la minería; con la misma o mayor intensidad, debiera trabajarse en el sentido de hacer que prosperen las actividades agrícolas y otras en las que tienen probados potenciales las poblaciones de la sierra y la selva donde por lo general se asientan los más grandes proyectos del sector minero.

Debe tenerse en cuenta que desde la eliminación de todo apoyo a la agricultura manteniéndose la postergación de la sierra y de la selva en todos los aspectos que sirven al desarrollo humano, no ha habido alguna política que promueva, por ejemplo, la innovación tecnológica y científica a favor de las actividades de los pueblos y ciudades de esas regiones y en particular de aquellas donde se ubican las inversiones mineras (3). Lo único que es notorio en estas circunstancias es que el Estado implícitamente ha dejado sus funciones a las Empresas Mineras, campo en el cual las limitaciones naturales del sector empresarial en este papel y las expectativas de los ciudadanos , tienden a generar un clima de conflicto como el que conocemos hoy.

¿Qué va a pasar, nos preguntamos, con las generaciones futuras que, una vez cerrado un proyecto minero, van a carecer de los beneficios que este proporcionó mientras operaba? En el caso que no se tomen medidas que en forma equitativa contribuyan al progreso de otras actividades que, como la agricultura, la ganadería, la piscicultura, el turismo, etc. son la principal o potencial fuente de vida de los pueblos de la sierra y de la selva principalmente impactados por el sector minero, asistiríamos, sin mayor duda, a nuevos cuadros de pobreza y de inequidades sociales contrarios a los principios de desarrollo sostenible que comentamos.

3° La protección del ambiente debe ser parte del proceso de desarrollo y no considerarse de modo aislado.

Las políticas de protección del ambiente como parte del desarrollo es una cuestión que viene siendo retardada sistemáticamente por los gobiernos desde inicios de la década del 90. En efecto:

1. En el año 1991 a través de una serie de normas para promover la inversión privada se modificaron cuestiones esenciales del "Código del medio ambiente y los recursos naturales" suprimiendo entre otros temas la obligatoriedad de los estudios de impacto ambiental (4), aunque esto fue posteriormente subsanado con el DS 014-92 que aprueba el Texto ünico Ordenado de la Ley General de Minería.


2. Desde esa fecha, hasta hoy, son los sectores y no una autoridad autónoma, los órganos competentes para calificar y decidir sobre los procesos de evaluación de impactos ambientales.


3. Desde el año 2001 se viene retrasando la aplicación de la ley del "Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental; su reglamento recién se promulga el año 2009 y hasta hoy no se aplica porque, a pesar de que en marzo del 2010 se venció el plazo para que el Ministerio de Energía y Minas se adecue a esta norma, este se rige por disposiciones del año 1993.

Bajo este contexto y teniendo en cuenta la infeliz promulgación de los últimos decretos de urgencia -D.U. 001 y 002- que promovían inversiones debilitando la aprobación previa de las evaluaciones de impacto ambiental, la política por la cual la protección del ambiente debiera ser parte del proceso de desarrollo es evidentemente cuestionable.

Por otra parte, aunque las evaluaciones de impacto ambiental incluyen el componente social, este aspecto es tratado de modo subordinado y sin considerar los vínculos entre la forma como el hombre ocupa determinado territorio, transformando y disfrutando de lo que le ofrece el ambiente. Este se pone de relieve en el modo en que los sucesivos gobiernos han tratado el tema de participación ciudadana y de consulta inherentes a estos procesos de evaluación de impactos a tal punto que en junio del año 2010 el Tribunal Constitucional emitió una sentencia contra el Ministerio de Energía y Minas por incumplir con la reglamentación del Derecho de Consulta vigente desde el año 1995.

Proposiciones finales

Sin otra pretensión que la de estimular un mayor análisis y si fuera posible un debate esclarecedor sobre el tema, consideramos que existen suficientes elementos para afirmar que la política de inversiones en el sector minero ha privilegiado los objetivos de crecimiento económico poniendo en riesgo la defensa del ambiente, pero, a la vez y en especial ha descuidado el tratamiento de las condiciones de vida del hombre, cuestión que constituye el principio rector del desarrollo sostenible.

Bajo estas consideraciones y teniendo en cuenta que para los próximos años se espera un aumento de las inversiones en el sector minero, consideramos pertinente proponer lo siguiente:

1. La agenda respecto de las políticas orientadas a lograr el desarrollo sostenible aprovechando el concurso de la inversión minera debe centrarse alrededor de las necesidades y derechos que tienen las actuales y nuevas generaciones, como ciudadanos o pueblos, aplicando de modo concordado lo que concierne a su participación y el derecho de consulta. Asimismo, es fundamental modificar las normas o prácticas que impiden que el canon y las regalías se utilicen principal y directamente en la mejora del capital humano y social que existe en las comunidades, pueblos etc. que se encuentran alrededor de la actividad minera.


2. Es urgente equiparar la intensidad con que se desarrollan políticas favorables a la inversión minera con las que corresponden al sector agrario, especialmente en las regiones andina y amazónica con el objeto de reducir brechas tecnológicas y sociales que, a su vez, protejan o consoliden el aporte de las culturas existentes en esos territorios.


3. Es fundamental que junto a lo expuesto exista un mayor rigor en la protección ddel ambiente y los recursos naturales poniendo en práctica, sin más demora, la legislación actual para una adecuada evaluación de los impactos ambientales de los proyectos mineros y, asimismo se provea de un mejor marco institucional para efectos de fiscalización e indemnización por posibles daños al ambiente, la salud y condiciones de vida de la población que pudiera ser afectada.

El diálogo sobre estos aspectos, consideramos, no sólo hará posible acercarnos a la propuesta programática del desarrollo sostenible sino también podrá generar un mejor acercamiento entre el Estado y los diversos grupos de interés y actores sociales mejorando la gobernabilidad y las perspectivas de un futuro mejor para las actuales y siguientes generaciones.

Notas:

(1) Véase en este mismo blog la nota de pie de pagina 3 del artículo "Sin aprobación social ¿Es posible la sostenibilidad de la minería? de Diciembre de 2010. Aquí se detallan algunos avances concretos de las mineras del norte del país.

(2) Se ha tomado en cuenta la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992.

(3) Téngase en cuenta que la innovación tecnológica tiene como componente fundamental lograr que el capital humano esté en capacidad de potenciar, con nuevos y mayores conocimientos, las posibilidades de su desarrollo en todos los campos.

(4) Véase al respecto: Charpentier, Silvia y Jéssica Hidalgo. "La Política Ambiental en el Perú". Agenda Perú, Lima 1999.

La gestión ambiental y los Decretos de Urgencia 001 y 002

Por: Alfredo J. Cafferata Farfán

Como si no importaran los crecientes conflictos socio-ambientales provocados, entre otros factores, por el desconocimiento de procedimientos amparados por nuestro ordenamiento legal y sin interesar, al parecer, el riesgo que corren los proyectos de inversión al tratar de aprobarse sin llevar a cabo previamente los Estudios de Impacto Ambiental consiguientes, el Gobierno actual insiste en mantener los Decretos de Urgencia 001 y 002 que liberan precisamente de la obligatoriedad de efectuar esos estudios a 33 proyectos de inversión correspondientes principalmente a los sectores minero-energético y de transportes.

Esta insistencia se da no obstante que importantes instituciones, entre las que se cuentan la Defensoría del Pueblo, la Conferencia Episcopal y los Obispos de la Amazonía, han advertido, una el carácter inconstitucional de estos dispositivos y, las otras el riesgo que esto acreciente la conflictividad socio-ambiental que, como ya se conoce, tiene efectos negativos para la ejecución de importantes proyectos de inversión.

Los antecedentes del Gobierno en materia de gestión ambiental, provocando con demostradas infracciones jurídicas conflictos que podían ser evitados atendiendo los derechos ciudadanos, individuales o colectivos -aspecto central de las políticas ambientales-, nos sugieren que los D.U. 001 y 002 con los que se pretende concesionar proyectos de inversión sin la previa certificación ambiental son un retroceso en la aplicación de las políticas ambientales que afectan, a su vez, la promoción de las inversiones en los sectores involucrados.

En nuestra opinión, la convocatoria que se ha realizado a los Presidentes de los Gobiernos Regionales y a las instituciones que han cuestionado estos dispositivos con el objeto de confrontar los intereses por el progreso de las inversiones frente a las políticas ambientales que deben aplicarse, revela el propósito claro de transgredir principios fundamentales en esta materia. En efecto, sin abundar en lo ya sostenido por la Defensoría del Pueblo e importantes representantes de la Iglesia Católica, el análisis de los D.U. y de las normas que regulan la gestión ambiental del Estado, nos permiten afirmar que los indicados decretos vulneran principios y disposiciones fundamentales del Estado en materia ambiental. Así:

1.- Conforme al Art. V de la Ley General del Ambiente donde se define el "Principio de sostenibilidad", se prescribe que la gestión ambiental y la protección de los derechos que esta ley contempla, "se sustentan en la integración equilibrada de los aspectos sociales, ambientales y económicos del desarrollo nacional asi como en la satisfacción de las necesidades de las actuales y futiras generaciones"; sin embargo los fundamentos y la parte resolutiva de los decretos de urgencia al aprobar la concesión de actividades económicas sin que se requiera la reealización de EIA, esto es sin considerar los probables impactos ambientales y sociales de los mismos, viola desde un comienzo el equilibrio que como principio debe existir entre la promoción de las inversiones, el desarrollo humano y la protección del ambiente.

2.- El principio de prevención a partir del cual es exigible la certificación ambiental antes que cualquier autoridad apruebe o concesione algún proyecto de inversión tal como prescribe el Art. 3° de la ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental es también claramente transgredido por estos D.U. que facultan a PROINVERSION para concesionar y efectuar contratos sobre los 33 proyectos de inversión autorizando las actividades económicas consiguientes sin necesidad de contar con las certificaciones ambientales correspondientes.

Efectivamente, tal como se señala en el Art. 5° del D.U. 001 esas certificaciones "no serán requisito para la obtención de las autorizaciones administrativas de carácter sectorial otorgadas por dichas entidades para el ejercicio de las actividades económicas materia del proyecto adjudicado."

3.- Confirma lo que sostenemos el hecho que en el Art. 3° del D.U. 001 se consigna que aquellos proyectos que requieren cofinanciamiento serán otorgados o concesionados "con estudios a nivel de pre factibilidad". Si esto es así, ¿dónde se ubican las certificaciones ambientales que deben darse antes de autorizar la ejecución de un proyecto tal como dispone la normativa en materia ambiental?.

Lo grave de este quebrantamiento de la gestión y política ambiental es que pone en entredicho la capacidad del Ministerio del Ambiente para hacer una adecuada gestión de los logros alcanzados dentro de su propia normativa poniendo en juego un instrumento vital, la evaluación de los impactos ambientales, para garantizar de algún modo que haya un equilibrio entre las necesidades de crecimiento económico y los derechos sociales y ambientales, principio sobre el cual giran las preocupaciones no solo de quienes reclaman, sino también de quienes invierten al haber generado una nueva filosofía empresarial que aspira a compatibilizar los fines de sus actividades economicas con funciones que implican posiciones de responsabilidad social y ambiental.

Desde luego, la mejor forma de evitar que se trasen las inversiones que se consideran necesarias para el país, tanto en el sector minero-energético como en el de transportes, no es pasando por alto las reglas establecidas que protegen los derechos y obligaciones sociales y ambientales. La historia de los últimos años y los más recientes conflictos donde se han tratado de subestimar los impactos de los grandes proyectos de inversión, sobre todo en el sector minero, nos indican que la eliminación o el debilitamiento de la obligatoriedad de obtener certificaciones ambientales antes de la ejecución de un proyecto no es lo mejor para afianzar el crecimiento económico y las aspiraciones de desarrollo que todos o la mayor parte de sectores del país aspiran.

En virtud de ello y con la convicción que los proyectos de inversión deben desarrollarse desde sus fases previas en iniciales en un ambiente de armonía con su entorno social y ambiental consideramos que el Poder Ejecutivo, antes de generar un mayor conflicto alrededor de estos 33 proyectos, se ajuste a su propia política ambiental derogando estos decretos de urgencia pero, a la vez, disponiendo o dando los recursos necesarios para que las trabas burocráticas que existen en los sectores involucrados sean eliminadas agilizando la revisión de las evaluaciones de impacto ambiental que presenten los titulares de los diversos proyectos de inversión.

Por otra parte, en ese mismo contexto, sería igualmente conveniente que los Ministerios involucrados, atendiendo la importancia de estos proyectos se esfuercen en: a) conducir y coordinar con los pueblos que pudieran ser afectados, las tareas de participación y consulta necesarias y, b) preparar los términos de referencia que, ajustados a las características particulares de cada proyecto y de la o las zonas presumiblemente afectadas, sirvan de guía concreta para que los EIA, sin perder sus objetivos, impliquen el tratamiento oportuno y eficaz de los posibles impactos negativos que pudieran producirse , tanto en lo social como en lo estrictamente ambiental.