Quorum Social Consulting

DIÁLOGO Y TRANSACCIÓN: PROPUESTAS SOBRE EL CONFLICTO SOCIAL Y EL PROYECTO CONGA

2011-11-21T16:15:00.000-08:00

Sin abundar en la descripción del conflicto que hoy se vive en Cajamarca alrededor del proyecto minero Conga y asumiendo que aquí se define si hay o no un cambio en la política de promoción de la inversión minera y el tratamiento que se le debe dar a los conflictos socio-ambientales, hemos creído pertinente, luego de trazar los rasgos fundamentales que definen este problema, alcanzar algunas propuestas que conduzcan a un diálogo fructífero, entendiendo por ello las posibilidades de una transacción que satisfaga tanto los intereses y derechos de las comunidades o pueblos afectados por la inversión minera como las expectativas del sector empresarial porque se respete la estabilidad jurídica necesaria para proseguir con sus proyectos.

Rasgos fundamentales del conflicto social-ambiental

El conflicto social sobre CONGA tiene por lo menos tres rasgos fundamentales:

1° Políticamente el movimiento agrupa a diferentes actores que se articulan alrededor de una posición que, desde fines de la década del 90 demandan que la política de los gobiernos alrededor de la inversión minera cumpla con una regulación que busque el equilibrio entre el crecimiento económico, la protección del medio ambiente y la reducción sustantiva de la desigualdad social, entendiendo además que el desarrollo sostenible tiene como eje fundamental al ser humano.

En especial, ese equilibrio es mucho más urgente en el caso de las comunidades o pueblos rurales, donde la mayor pobreza y la existencia de una cultura (andina y amazónica) en situación de pobreza y exclusión demandan una protección especial por parte del Estado.

Bajo estas características, el movimiento de oposición al proyecto Conga, contiene también una reivindicación cultural que surgida de las rondas y pueblos de campesinos presumen que las actividades mineras ponen en riesgo su estrecha vinculación material y espiritual con la tierra y los recursos que hay sobre ella.

2° Políticamente también este conflicto pone en evidencia el prolongado cuestionamiento respecto del proceso de elaboración y aprobación de los estudios de impacto ambiental (EIA) que sirven para autorizar un proyecto minero. El centralismo de las decisiones en el Gobierno Central sin considerar las opiniones de los gobiernos regionales y locales, el desentendimiento del Estado respecto de los derechos ambientales y sociales delegando en las empresas la conducción de estos estudios, incluida la obligatoria participación y consulta ciudadana, ha dado lugar a los mayores conflictos que se registran hasta hoy.

Esto se repite en el proyecto Conga, donde como se ha puesto en evidencia, el EIA, si bien puede haber cumplido con el trámite administrativo y los procedimientos del MINEM, no cumple con cuestiones fundamentales como la valoración económica de los impactos ambientales y sociales y por tanto con las probables indemnizaciones que debiera pagar como producto de los daños que pueden producir sus impactos. Esto a pesar de que, como estipula la ley 28611, ley general del ambiente, un principio fundamental en defensa de los derechos ciudadanos y del ambiente es la “internalización de costos.”

3° Este problema no es nuevo, viene desde el gobierno anterior e inclusive en términos de la presencia de Yanacocha como titular del Proyecto, el tema de CONGA responde a una acumulación de conflictos respecto de la explotación minera en la región. Antes del proceso electoral último, el Grupo Norte al que pertenece la mencionada empresa había expresado su rechazo al proceso de zonificación ecológica económica que había llevado a cabo el Gobierno regional imputándole una posición anti-minera. Esa confrontación continúa pues la agrupación que ganó el Gobierno Regional ha ratificado y obtenido del Gobierno central la aprobación del proceso de zonificación económica.

II Propuestas para el diálogo

Siguiendo lo expuesto consideramos fundamental para un diálogo fructífero y de buena fe lo siguiente:

1° Que se abra el diálogo entre el Gobierno y representantes del Gobierno Regional, de los gobiernos locales y de las organizaciones que intervienen en este movimiento para revisar de modo transparente el EIA del proyecto y determinar la magnitud de los impactos sobre el medio ambiente y los derechos e intereses de la población (estos últimos son los que generalmente se olvidan) que podría ser afectada por la ubicación y magnitud de Minas Conga. En este diálogo, por su mayor confiabilidad, debe participar el Ministerio del Ambiente y debe contarse con instituciones que, como Defensoría del Pueblo o la Comisión Episcopal de Acción Social (CEAS) contribuyan a facilitar y garantizar que el diálogo tenga como un parámetro fundamental la obligación del estado de proteger el medio ambiente, sus sistemas ecológicos, y los derechos del pueblos que por su condición socio-cultural son especialmente vulnerables.

2° En la revisión del EIA trabajar con la mayor pulcritud posible los impactos sobre las fuentes de agua y los subsistemas o sistemas ecológicos de lo que son parte lo mismo que el impacto que esto produce sobre los estilos de vida y la cultura andina de la región. Sobre esto último sería conveniente contar con la asistencia de especialistas del Vice-ministerio de interculturalidad a fin de desarrollar una metodología que incorpore los principios de libertad e igualdad que deben primar en el trato que tienen una cultura distinta y que se hallan en desventaja frente al resto de la sociedad.

3° Considerando que el Estado ha aprobado el EIA presentado por la empresa Yanacocha, aún cuando este proceso sea cuestionable, de hecho hay un compromiso que ha permitido a la empresa dar los pasos iniciales para la fase de explotación de los yacimiento minerales ya explorados. Así como hay un conjunto de derechos fundamentales en materia ambiental y social, también hay que reconocer los derechos con los que se ha comprometido el Estado en materia de seguridad jurídica para las inversiones y cualquiera que sea el resultado de la revisión del EIA, debe buscarse dentro del diálogo fórmulas que permitan una transacción entre los derechos de una y otra parte.

¿Es posible el diálogo y una transacción exitosa?

Consideramos que sí. Aunque el gobierno, en especial el Ministro del Sector, dio señales que se han interpretado como adversas al buen tratamiento de las reclamaciones de la población, el pronunciamiento del Presidente de la República respecto de la posibilidad de conciliar oro y agua, entendiendo por ello el mayor equilibrio que puede existir entre agricultura y minería y la población cuyos derechos e intereses están en juego, es una condición que favorece el diálogo, más aún si el poder ejecutivo dando muestras que en efecto se van a producir cambios fundamentales en la política minera recupera la confianza que los sectores más dialogantes de la oposición tienen respecto de la problemática minera.

Por otra parte, aunque tanto del lado empresarial como del movimiento de oposición al proyecto hay posiciones confrontacionales, también es cierto que hay una presencia importante de sectores que prefieren el diálogo y una transacción que abra el camino de la sostenibilidad a una empresa tan compleja como la de la inversión minera. Yanacocha a pesar de las negativas percepciones que ha acumulado en la historia reciente de Cajamarca, junto a otras empresas ha hecho esfuerzo importantes en los temas de responsabilidad ambiental y social y se muestra predispuesta a que revisen el EIA presentado, lo cual a su vez indica su respaldo a lo propuesto por el Ministerio del Ambiente.

Finalmente, hay que destacar que a pesar de la radicalidad que presenta la movilización y el lenguaje utilizado en contra del nuevo proyecto de Yanacocha, existen actores sociales que están igualmente dispuestos al diálogo y a la transacción, siempre y cuando haya garantías por parte del Estado de que el proyecto no pondría en riesgo el derecho ambiental y las condiciones sociales y culturales de la población. Sería un hecho extraordinario que el diálogo y los acuerdos posibles alrededor de este proyecto minero logren conciliar los objetivos de desarrollo nacional con los de los gobiernos regionales y locales, con los pueblos de agricultores que se encuentran en la cuenca y otras zonas de influencia y que, asimismo el sector empresarial logre estrechar su cooperación con aquellas actividades que siendo parte de la vida y cultura andina son prioritarias para el desarrollo de estos pueblos.

RESTRICCIONES DE LA LEY DEL DERECHO DE CONSULTA PREVIA A LOS PUEBLOS INDÍGENAS

2011-11-16T07:29:00.000-08:00

Por: Alfredo J. Cafferata Farfán

Agradezco a mis alumnos del Doctorado de Derecho de la Universidad Nacional de la Amazonía por haberme dado la ocasión de ensayar el trabajo hermenéutico propio de los juristas

El 26 de julio del año 2009, a propósito de las iniciativas para formular y aprobar una ley que facilite la aplicación del derecho de consulta previa a los pueblos indígenas (en adelante derecho de consulta), sostuvimos que ello no era necesario porque este derecho, conforme a la doctrina jurídica, es autoejecutable y, además, porque ello contribuía a instaurar la idea de que mientras no haya una ley y su respectivo reglamento el derecho de consulta no podía aplicarse por parte del Estado[i].

Hoy, aprobada y promulgada la ley del derecho de consulta (06/09/11), a la espera de su reglamentación, hemos vuelto a analizar el tema y consideramos no habernos equivocado en el análisis que hicimos en su momento. Primero, porque en otros países similares al nuestro se aplica el derecho de consulta sin requerir de una ley y, segundo, porque conforme a la norma aprobada por el Gobierno se vuelve a postergar la obligatoriedad de aplicar el derecho de consulta vigente desde el año 1995.[ii]

Pero, revisada la ley del derecho de consulta, a propósito de los problemas que se pueden presentar en su aplicación, nos encontramos con que esta norma al interpretar el “contenido, principios y el procedimiento” del derecho de consulta - así se señala en el Art.1 sobre el objeto de la ley- ha puesto restricciones que no corresponden a ese derecho poniendo en riesgo su correcta aplicación y los medios para garantizar la sobrevivencia física y cultural de los pueblos indígenas. .

Los pueblos excluidos del derecho de consulta de consulta

Lo primero que observamos es que en lo que se refiere a la identificación de los pueblos sujetos de este derecho, la ley 29785 establece que solo alcanza a los pueblos denominados “originarios” los mismos que para acreditar esa condición deben probar objetivamente su “descendencia directa de las poblaciones originarias del territorio nacional” (Art 7). Tomando nota que gramaticalmente, dentro de la flexibilidad del Convenio, no se alude a los pueblos originarios y mucho menos se exige como criterio objetivo lo antes señalado esta es una limitación que no es consistente con el derecho de consulta.

En efecto, conforme a lo sentenciado por la Corte Interamericana de Derecho Humanos (en adelante CIDH) en el caso de Saramaka vs Surinam, el derecho de consulta, si bien es cierto se aplica a los pueblos originarios, no excluye a aquellos que, sin tener esa condición, tienen similares características a la de los pueblos indígenas de su país sobre todo en lo que respecto al vínculo especial que tienen con la propiedad de la tierra; entendiendo que la propiedad comunal que, a su vez, es la base de las culturas indígenas, debe tener la garantía de la consulta previa cuando esta pudiera ser afectada[iii].

Y si el derecho de consulta no discrimina a los pueblos sujetos del derecho de consulta por no ser originarios ¿por qué, en el Perú, cultural e históricamente diverso ponemos una restricción de esta naturaleza? ¿Por qué, además, debemos poner como criterio objetivo para acceder al derecho de consulta el ser pueblos directamente descendientes de las poblaciones originarias? Cualquiera sea la razón, una disposición de esta naturaleza lo único que hace es obstaculizar el derecho de consulta de los pueblos indígenas y de los que, sin ser originarios, tienen condiciones similares.

Por otra parte, la ley omite, en cuanto a la identificación de los pueblos indígenas que estos no tienen que poseer todas las características “originarias”; ello es absurdo cultural e históricamente, y por ello en el Convenio 169 se reconoce como pueblos indígenas, independientemente de su situación jurídica, a los que “conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas y políticas, o parte de ellas” (art. 1.1). Esto quiere decir que los pueblos que, por diversas circunstancias han perdido parte de sus rasgos originales pero manteniendo otros que los distinguen del resto de la sociedad, incluyendo su especial vínculo con la tierra, también deben ser objeto del derecho de consulta.

Esta importante distinción no se encuentra en la Ley de Consulta tanto así que en el Art. 7 se expresa que “las comunidades campesinas” o “andinas” – como si no hubiera comunidades en la costa- o pueblos amazónicos pueden ser identificados también como pueblos indígenas u originarios conforme a los criterios señalados” en el mencionado dispositivo.

Aquí se presentan dos problemas de exclusión: a) se discrimina a las comunidades campesinas existentes en la costa no obstante que estas pueden tener, en parte, las instituciones sociales u otras que caracterizan los pueblos indígenas y, b) se desconoce la personería jurídica obtenida por los pueblos indígenas del país como es el caso de las comunidades campesinas y nativas, hecho que viola el Art. 35 del Convenio 169 que reconoce los derechos adquiridos por estos pueblos conforme a su legislación interna y, además, vulnera “el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica” lo cual según la citada sentencia de la CIDH, pone en una situación de mayor vulnerabilidad los derechos y desde luego la sobrevivencia de la cultura que representan esos pueblos[iv].

Por último conforme a la naturaleza restrictiva de la interpretación del derecho de consulta, las rondas campesinas que representan a pueblos con similares características al resto de pueblos andinos, podrían ser desconocidas en este aspecto a pesar de que por la ley de rondas campesinas, ley N°27908, gozan de los mismos derechos que las comunidades antes mencionadas.

La omisión sobre el derecho de propiedad comunal y los grandes

proyectos de inversión

La ley no cumple su finalidad más importante, proteger el derecho de propiedad de los pueblos indígenas, esencial para el mantenimiento y desarrollo integral de su cultura. A pesar de que la ley surgió en un contexto donde se ponía en evidencia las graves contradicciones entre la inversión principalmente minero-energética y los territorios comunales que ocupan los pueblos indígenas, comunidades campesinas y nativas, la ley del derecho de consulta no aborda este asunto.

Al respecto cabe precisar que, dada la importancia del derecho de consulta para garantizar el derecho de la propiedad comunitaria, el Convenio 169 no sólo lo define en la “Parte I. Política General”, sino también le dedica la “Parte II. Tierras” para tratar el problema de las tierras o territorios de los pueblos indígenas y la explotación de recursos naturales. Así en el art. 13.1 señala que en la aplicación del Convenio “los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios […] que ocupan…”

En esta perspectiva, separar el derecho de consulta y el de propiedad resulta, por decir lo menos, inapropiado. La CIDH lo confirma en el caso de Saramaka; a pesar de que el Estado de Surinam no había ratificado el Convenio 169, se dictamina que el derecho de consulta se aplica en virtud de otros tratados que, como los de derechos humanos, obligan a los gobiernos a proteger y garantizar el derecho de propiedad que también alcanza a la forma especial de tenencia que los pueblos indígenas tienen sobre sus tierras o territorios[v].

El tratamiento de este tema, además, permite u obliga a esclarecer, frente a las grandes inversiones que pueden afectar significativamente las condiciones de las culturas indígenas, la necesidad que se lleve a cabo, no solo la consulta tal como es definida por el Convenio 169, sino también, como señala la CIDH, el consentimiento libre, previo e informado para proteger el desarrollo y la supervivencia de los pueblos indígenas frente a los impactos negativos de proyectos de gran magnitud[vi]. Esta diferencia, esencial en el derecho de consulta, no aparece en ningún lado de la ley.

No sabemos con precisión cuales serán las consecuencias de esta omisión, pero si esto va a ser abordado por un reglamento sectorial, vale decir por el Ministerio de Energía y Minas - órgano especializado en la materia y que históricamente ha resistido las vallas ambientales y sociales que establece nuestro ordenamiento interno-, no existe la garantía de que el Estado proteja los derechos de los pueblos indígenas y los elementos constitutivos de su cultura.

Cabe destacar que, como ocurre hasta hoy, la omisión o restricciones que en la práctica se oponen al goce real del derecho de propiedad que alcanza a las comunidades campesinas y nativas tampoco considera los beneficios que las comunidades afectadas deben tener a través de procesos indemnizatorios que compensen los impactos negativos sobre su sobrevivencia, de modo que la ausencia del vínculo entre derecho de consulta y derecho de propiedad en la ley, objeto de este análisis, mantiene políticas que mutilan los derechos y garantías que se le reconocen a los pueblos indígenas y sus similares en el Convenio 169.

El derecho indígena y los órganos de decisión en la consulta previa

Pero la omisión anterior si bien no responde a la lógica del Convenio 169 y el significado del derecho de consulta, si es compatible con la lógica según la cual un mecanismo efectivo para promover las inversiones y asegurar el crecimiento económico es limitar las vallas ambientales y sociales que, por las características de nuestro país, deben ser particularmente exigentes.

En este sentido, un mecanismo que hasta ahora ha servido a ese tipo razonamiento es otorgarle al sector que promueve las grandes inversiones la competencia para decidir sobre los impactos ambientales y sociales que estas producen. Así, el Ministerio de Energía y Minas ha sorteado hasta ahora las vallas que en materia ambiental y social impone la legislación vigente a los grandes proyectos y por ello no es gratuito que haya sido amonestado por el Tribunal de Garantías Constitucionales por no cumplir con el derecho de consulta vigente desde el año 1995 y que, como es conocido, además, para los estudios de impacto ambiental siga aplicando los parámetros de normas del año 93 a pesar de existir la ley del Sistema Nacional del Impacto Ambiental que lo obliga a tomar otros.

Pues bien, la ley del derecho de consulta previa a los pueblos indígenas, en el título IV, art. 17, señala que son los Ministerios de cada sector los órganos competentes “para realizar el proceso de consulta previa”. En otras palabras, se confía al sector Energía y Minas, promotor de la gran inversión que decida sobre los procesos de consulta en lo que concierne a los derechos de los pueblos indígenas que son afectados por la actividad minera, no obstante que institucionalmente no tiene las condiciones para cumplir sin contradicciones las dos funciones, promover la gran inversión y, a su vez, proteger los derechos de los pueblos indígenas.

Esto constituye, en un contexto de reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, una actitud que no se diferencia mucho –salvo en la forma- del modo en que hasta ahora se ha obstaculizado, por parte del Estado, la obligación que este tiene de garantizar la protección de los derechos de los pueblos indígenas. De este modo, salvo que los reglamentos pasen por encima de la ley, no habrá en el futuro próximo acuerdos legítimos que armonicen el crecimiento económico y la gran inversión con las expectativas y demandas de los pueblos indígenas para que se respeten sus derechos y libertades al igual que al resto de ciudadanos.

Así las cosas, ojalá al Vice-Ministerio de Cultura, organismo que tiene bajo su responsabilidad la reglamentación del derecho de consulta, al ver la imposibilidad de proteger rigurosamente los derechos de los pueblos indígenas disponga, mientras se busca una mejor salida que la ley de consulta, la obligatoriedad de todos los organismos y poderes públicos de aplicar el derecho de consulta ofreciendo pautas en las que se resuma lo que ya está expuesto en el Convenio 169 y la jurisprudencia nacional e internacional sobre el Derecho de Consulta que sucesivos Gobiernos viene incumpliendo sistemáticamente desde hace no menos de 15 años.

[i] Véase: “Para consultar a los pueblos indígenas ¿es necesaria una ley?” En el blog: http://quorum-sc.blogspot.com/2009_07_01_archive.html

[ii] A pesar de que la 4ª Disposición Complementaria Final de la ley 29785 señala 90 días de plazo para su entrada en vigencia, este se viene utilizando para Reglamentar la ley, después de lo cual cada sector y poder del Estado, dentro de un plazo que aún se desconoce, deberá tomar las previsiones que fuesen necesarias para ajustar sus planes a lo que demanda la ley y el reglamento del derecho de consulta.

[iii] Corte Interamericana de Derechos Humanos “Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam” Sentencia del 28 de noviembre de 2007, Sección VII. 80,87; págs. 24 y 27. En: -http://www.alertanet.org/cidh-saramaka.pdf

[iv] Idem. Secc.VII.168, pág. 52.

[v] Se trata de los Pactos internacionales sobre derechos económicos, sociales y culturales y, de derechos civiles y políticos y de la Convención Interamericana de Derechos Humanos.

[vi] CIDH, op.cit. Secc. VII.135, pág. 43 “la Corte considera que, cuando se trate de planes de desarrollo o de inversión a gran escala que tendrían un mayor impacto dentro del territorio Saramaka, el Estado tiene la obligación, no sólo de consultar a los Saramaka, sino también debe obtener el consentimiento libre, informado y previo de éstos, según sus costumbres y tradiciones.”

CIEN DIAS DEL GOBIERNO EN EL SECTOR MINERO

2011-11-10T12:18:00.000-08:00

Por: Alfredo Cafferata Farfán

La gestión en el sector minero: ¿buena?

Los análisis que se vienen haciendo sobre los primeros cien días del Gobierno del Presidente Ollanta Humala arrojan un saldo favorable que lo fortalece políticamente. Sin embargo, evaluando lo que viene pasando en el sector del Ministerio de Energía y Minas (MINEM en adelante), nos sugiere que aquí la gestión gubernamental no tiene los mismos resultados y que, más bien, la falta de iniciativas respecto del tratamiento que debe darse a las actividades mineras está generando un ambiente de incertidumbre y conflicto que amenaza el comienzo promisorio del nuevo régimen.

Los Conflictos socio-ambientales vuelven

A pesar de que se promulgó la Ley de Consulta Previa a los Pueblos Indígenas y, a la vez, se logró un mayor gravamen sobre las empresas mineras, estas medidas al parecer no han logrado satisfacer las expectativas que el Gobierno había creado en los principales actores sociales que de un modo u otro influyen en el escenario político del sector minero. Tanto es así que se asiste a un ciclo nuevo e intenso de conflictos socio-ambientales que está poniendo al Gobierno en una disyuntiva que pone en temprano riesgo la confianza que venía logrando en amplios sectores de la opinión pública.

Así, en el sur los Proyectos Quellaveco y la Ampliación de Toquepala están enfrentando nuevas protestas que afectan la realización de estas inversiones; lo mismo ocurre en Andahuaylas con un paro que lleva más de una semana , en el Norte, el Proyecto Conga de la Minera Yanacocha igualmente está siendo objeto de manifestaciones que tratan de impedir que continúe su fase de construcción. Todo esto, en medio de movimientos que van apareciendo en otros lugares del país como en la selva por el proyecto de construcción de 5 hidroeléctricas, en Puno y Madre de Dios contra la minería informal, etc.

Definitivamente, el nivel de conflictividad al que se viene llegando sólo puede indicar que las expectativas favorables sobre el nuevo gobierno, por lo menos en el sector minero no son las mejores.

El Papel del MINEM

Y en este escenario ¿Qué papel ha jugado el MINEM para evitar o mitigar oportunamente este escenario previsible de conflictos? Hasta donde conocemos, no ha desarrollado ningún gesto o medida que contribuya a generar una atmósfera de confianza menos propicia para la confrontación que caracterizó el desarrollo de las actividades extractivas en los últimos años; al contrario, hechos recientes indicarían que se esmera en mostrar que nada ha cambiado en ese sector.

En el caso de la Southern, por ejemplo, siguiendo la política de gestiones anteriores , autorizó una audiencia pública no obstante el contexto adverso que ya existía alrededor del proyecto de ampliación de Toquepala; luego presionado por las protestas de la población y autoridades se vio obligado a desconocer lo que había dispuesto e impotente para resolver el problema ha acudido a la Unidad de Conflictos Sociales de la Presidencia del Consejo de Ministros con la que se ha instalado una mesa de diálogo para tratar de llegar a acuerdos; ¿sobre qué base? no se sabe.

En el caso del Proyecto de Yanacocha, Conga, que tampoco es una situación reciente y que involucra, además, problemas alrededor de la Zonificación Ecológica y el desarrollo de proyectos mineros; en pleno conflicto el Ministro no tuvo mejor idea que viajar con el representante de la empresa Yanacocha en el avión privado de este último, mostrando que el Ministerio bajo su conducción no le interesan las percepciones que consideran que el sector solo tiene ojos y oídos a favor de las grandes empresas.

No debe sorprendernos entonces el clima de creciente conflictividad que vivimos a solo cien días de gobierno con las graves consecuencias que esto significa para su credibilidad en un sector donde la desconfianza en el accionar político del Estado es un ingrediente importante en la agudización de los problemas.

Los EIA (Estudios de Impacto Ambiental) otra vez.

Dentro de la gravedad de los conflictos se reitera un problema que no es nuevo, la realización y aprobación de los EIA de los proyectos mineros. Estos, como ya ha constatado el Ministro del Ambiente para el caso del Proyecto Conga en Cajamarca, carecen entre otras cuestiones de las valoraciones económicas de los impactos negativos que se producen sobre los bienes y servicios ambientales.

Y esto ocurre porque bajo la política de resistencia que el MINEM sigue frente a las normas en materia ambiental y social, hasta ahora sigue aplicando en materia de Evaluación de los Impactos Ambientales el DS 016-93-EM (Reglamento Sobre Protección del Medio Ambiente) del año 1993 dejando de lado la Ley y el Reglamento del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA) que están vigentes desde los años 2001 y 2009 respectivamente[i].

Ahora bien, si la elaboración y aprobación de estos estudios no han seguido lo que manda una ley y reglamento específicos sobre los EIA y en especial un aspecto fundamental como la valoración económica de los impactos que produce, no solo ambientales sino también sociales ¿cómo no comprender las demandas de la población sobre los grandes proyectos de inversión y sus impactos sociales y ambientales? ¿Es legítimo que el MINEM mantenga y apruebe EIA que omiten principios fundamentales de la Ley del Ambiente y del SEIA vigentes?

Independientemente de las razones políticas que puede haber en este y otros conflictos, existen argumentos de fondo que en cien días de Gobierno el sector ha tenido la oportunidad de ir resolviendo para evitar o mitigar esta nueva ola de conflictos socio-ambientales..

El sector empresarial

El sector empresarial en general ha mostrado satisfacción por el hecho que el Gobierno del Presidente Ollanta Humala no ha roto sus compromisos respecto de la economía social de mercado, sin embargo, en el sector minero, los inversionistas privados están visiblemente preocupados por el tratamiento que se le viene dando a los conflictos socio-ambientales que otra vez traban sus actividades, sobre todo porque consideran que han cumplido con las exigencias que el Estado les requiere antes de autorizar el inicio de sus actividades.

Con el Proyecto Conga, donde han sido notorias las diferencias entre el Presidente del Gabinete, el Ministro de Energía y Minas y el Ministro del Ambiente, los primeros privilegiando la inversión y el último mostrando, dentro de la legislación ambiental vigente (Ley del SEIA), la necesidad de atender las demandas de las autoridades y pueblos de la región cajamarquina, no se sabe a ciencia cierta cuál, en definitiva, va a ser la política que va a seguir el Gobierno en materia de promoción de la inversión minera.

Peor aún, la decisión por parte del MINEM de esperar la reglamentación de la ley del derecho de consulta, no obstante sentencias del Tribunal Constitucional dirigidas a su sector en esta materia, ha trasladado hasta el próximo año la definición de sus políticas en este terreno con lo cual, a las carencias de los EIA se agrega la permanencia de dificultades en los derechos de participación y consulta ciudadana que son motivo frecuente de los reclamos y conflictos frente a la promoción de las actividades mineras desde la etapa de concesiones.

Esto, mantiene en una situación de expectativa e incertidumbre a los empresarios que en este ambiente tienden a aplazar sus proyectadas inversiones y, a su vez, merma la aceptación general que el Gobierno se ha ganado para poder avanzar en sus planes.

Los actores sociales, pueblos indígenas, ONG, Iglesia, etc.

A pesar de que el Gobierno cuenta supuestamente con el apoyo de importantes actores sociales en el escenario político del sector minero, ello al parecer o no es suficiente a falta de iniciativas que indiquen cambios fundamentales en la política ambiental y social del MINEM. Esto ha provocado que los grupos políticamente más duros respecto de las actividades extractivas tomen nuevamente la iniciativa en los movimientos sociales que, tras una expectativa de reformas radicales, quieren una respuesta política a sus renovadas demandas. Las organizaciones campesinas, pueblos indígenas o similares que viven principalmente de la agricultura y que se consideran afectados por las actividades mineras son su mayor apoyo.

Ante este movimiento, sin abandonar posiciones a favor del diálogo una serie de organizaciones, ONG principalmente, parte de ellas asociadas a la Iglesia Católica, sin manifestar apoyo explícito a estas movilizaciones ya comienzan a plantear puntos de vista críticos respecto de la urgencia de una ley de ordenamiento territorial, de reglamentar el derecho de consulta previa y de resolver en el plazo más inmediato los problemas ambientales y sociales que genera el Proyecto Conga en Cajamarca[ii].

Esto último puede considerarse un alejamiento temprano de sectores dialogantes que, habiendo dado su apoyo al Gobierno, son fundamentales para el diseño y aplicación de políticas que tiendan a armonizar la inversión minera y las demandas ambientales y sociales. Otra mala señal con la que contribuye la falta de iniciativas por parte del sector minero.

¿Es posible mejorar el desempeño del Gobierno en el sector minero?

Partiendo del ánimo dialogante del Gobierno, de la cooperación que aún recibe de personalidades ligadas a la defensa del medio ambiente y de los derechos de los pueblos indígenas y, de la permeabilidad que un amplio sector de empresarios han mostrado frente a los cambios que se demandan en las materias más cuestionables de sus actividades[iii], consideramos que existen en este momento las mejores condiciones para llevar a cabo cambios que en el corto plazo ayuden a contrarrestar los problemas que están detrás de la conflictividad en el sector minero.

1° El Ministerio de Energía y Minas atendiendo las disposiciones complementarias finales y transitoria única del Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (DS 019-2009-MINAM) debe adaptar sus procedimientos a lo dispuesta en esta legislación, incluyendo en ello las competencias que podrían tener sobre este asunto los Gobiernos Regionales y Locales. Mientras esto ocurre, debiera disponerse que los funcionarios a cargo de la revisión de los EIA utilicen lo reglamentado en esta materia por la Ley del Sistema antes mencionado.

2° En los casos en que, como en Conga, hay de por medio una autorización del Estado para que un proyecto inicie sus actividades y en efecto esto se esté produciendo, considerando que ha habido una omisión a los requisitos y principios fundamentales de la ley del SEIA a partir de la publicación de su Reglamento (25/09/09), tanto el Estado como las empresas deben buscar, a través del diálogo, propuestas de tipo transaccional que permitan conciliar la seguridad jurídica que reclama la inversión privada y los derechos ambientales y sociales que en cada caso los pueblos o ciudadanos demandan.

3° Las propuestas transaccionales, no solo deben tener relación con el aprovechamiento del recurso hídrico que aparece como fundamental o con los ecosistemas asociados a este elemento; las responsabilidades o papel que tienen las empresas y el Estado en el desarrollo local y regional ameritan acuerdos que mejoren y optimicen las políticas distributivas a partir del canon y las regalías así como otras contribuciones que efectúan las empresas conforme a sus políticas de responsabilidad social y ambiental.

En especial, por sus impactos en la desigualdad social, económica y cultural, serían destacables acuerdos que sirvan para privilegiar el aporte al desarrollo tecnológico de la agricultura y otros recursos de los cuales vive la población y que son vitales para su salud en todos sus aspectos (mental, físico y social)[iv].

4° El MINEM, asistido por los dictámenes de la Defensoría del Pueblo como por las decisiones del Tribunal Constitucional que contienen indicaciones precisas sobre los temas de participación ciudadana, derecho de consulta y otros, no debiera esperar nuevos reglamentos, sino aplicar lo que ya aparece en la jurisprudencia a fin de asegurar que los procesos de aprobación de los diferentes proyectos que son sometidos a su competencia no se paralicen y vayan con la garantía de que se ha cumplido con las exigencias de la legislación en esta materia

Nada de lo planteado aquí pretende ser original pues desde diferentes ángulos hace buen tiempo que se conoce de la necesidad de que se cumpla con lo que establece la legislación vigente y que se mejore aquella que, como en el caso de las regalías y el canon, no cumple con efectividad sus fines distributivos. Llevar adelante esto sólo requiere de la decisión de cumplir y hacer cumplir la finalidad de normas que pueden contribuir a resolver o prevenir los asuntos ambientales y sociales que afectan en lo inmediato el desarrollo sostenible del sector minero, un reto que no se podrá alcanzar en democracia sin el apoyo consistente de las organizaciones de la sociedad civil.

[i] Este asunto fue destacado en la Comisión que, entre el año 2010 y comienzos del 2011, trabajó dentro del Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible los problemas de los EIA y la participación ciudadana. Un representante del MINEM, presente en estas reuniones, reconoció este hecho y mostraba las ineficiencias de los EIA que se presentaban en el MINEM.

[ii] Véase el Comunicado de la Red Muqui “EL CASO CONGA” en la edición del día 9/11/11 del diario La República, pág. 9.

[iii] El sector empresarial no sólo ha mostrado permeabilidad para negociar el nuevo gravamen que cae sobre sus actividades, desde hace buen tiempo ha hecho importantes esfuerzos y tienen valiosas experiencias para mitigar o minimizar los impactos de sus actividades sobre el medio ambiente, asimismo han progresado en cuanto a las estrategias de responsabilidad social tratando de revalorar la agricultura a partir de los requerimientos de su entorno. Esto lamentablemente, hasta hoy no ha estado debidamente articulado con las políticas del gobierno central y menos con la de los gobiernos regionales y locales.

[iv] Sobre esta particular véase: “Propuestas para una minería sostenible” en http://quorum-sc.blogspot.com/2011_08_01_archive.html

EL DERECHO DE CONSULTA: NUEVO ESCENARIO PARA LOS CONFLICTOS SOCIALES

2011-09-27T12:23:00.000-07:00

Por. Alfredo J. Cafferata Farfán·

Una pregunta que se hacen quienes se encuentran involucrados con las actividades mineras es la siguiente: ¿la “ley del derecho de consulta previa a los pueblos indígenas” (en adelante derecho de consulta) podrá tener éxito en la disminución de los conflictos sociales en el sector minero[1]? En principio la pregunta debe ser reformulada pues la referida norma no tiene como objetivo reducir o eliminar los conflictos existentes, sino aplicar un derecho que se encuentra previsto, desde el año 1995, en nuestro ordenamiento jurídico.

En todo caso, la circunstancia de que el derecho de consulta, recién vaya a aplicarse en un contexto en que la conflictividad en el sector minero es particularmente intensa, la pregunta debiera ser: ¿es posible, en este escenario cumplir el objetivo del derecho de consulta, llegar a acuerdos o al consentimiento previo con los pueblos indígenas sobre las actividades del sector minero que pudieran afectar sus libertades y derechos fundamentales, logrando a su vez la reducción sustantiva de los conflictos alrededor de la minería? .

Al respecto, admitiendo que la decisión de promulgar con un amplio consenso la ley del derecho de consulta ha modificado el panorama político y en especial el escenario de conflictividad pre-existente, la aplicación o implementación de esta norma, luego de su reglamentación, abre la posibilidad que este escenario sufra otros cambios que pueden poner en riesgo la aplicación correcta y exitosa del derecho de consulta, renovar un nuevo ciclo de conflictos, o en su defecto, al dictarse otras medidas que vayan a la raíz de la confrontación social que se da en el sector minero, se logre revertir progresivamente la situación a la que nos ha conducido una política que desconoció por más de quince años los derechos y libertades de los pueblos conformados principalmente por las comunidades andinas y de la selva.

El Síndrome del perro del hortelano y la conflictividad en el sector minero

La ley del derecho de consulta nace en una atmósfera en la cual durante el Período del Gobierno pasado, bajo una política signada por el discurso del Presidente de la República sobre “el síndrome del perro del hortelano”[2], los conflictos sociales pasaron de ser 84 en Julio de 1996 a 214 en el mismo mes del 2011; en ese mismo lapso los conflictos ambientales asociados al sector minero que eran del orden del 17% al inicio del régimen, al final del mismo llegaron a constituir el 55.6%. De este modo se afectó de manera creciente el equilibrio que debiera existir entre el crecimiento de la minería y el desarrollo de las actividades y la cultura de las comunidades andinas y nativas bajo cuyos territorios se encuentran buena parte de las riquezas mineras del país.

Vale precisar que la política gubernamental respecto de la inversión minera expresada en “el síndrome del perro del hortelano” se caracterizó por: a) eludir sistemáticamente la obligación del Estado para aplicar el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas; b) desconocer los derechos de las comunidades andinas y de la selva en cuanto a su territorio y cultura, c) neutralizar cualquier esfuerzo en defensa del ambiente y d) sobreponer a cualquier postura en defensa del ambiente o de las demandas sociales, una que desde el Estado privilegió la gran inversión y el crecimiento económico[3].

Bajo esta lógica, el crecimiento económico al que condujo en gran parte la actividad minera no fue aparejado de la necesaria protección ambiental y del respeto, en particular, de los derechos de los pueblos andinos y amazónicos, cuestión especialmente significativa por tratarse de una población que, aunque hoy en gran parte culturalmente mestiza, sigue siendo un componente originario y fundamental de nuestra nacionalidad.

Esta situación, de por si compleja, está acompañada, además, de una confrontación político cultural que, estimulada por las ideas contenidas en el “síndrome del perro del hortelano”, han extendido y renovado el viejo prejuicio de que los indígenas constituyen una cultura inferior que debe ser asimilada al mercado o al ordenamiento occidental y, por otro lado, ha contribuido a que como contraparte y bajo el concepto del “buen vivir” se desarrolle un prejuicio que yendo en dirección contraria, considera inferior y perjudicial la cultura capitalista y moderna sugiriendo una especie de retorno al pasado[4].

Revertir los efectos de esa política en la conflictividad social no solo va a significar un mayor costo del que hubiese sido necesario para evitar y corregir oportunamente los problemas que en materia social y ambiental generaba el sector minero[5], sino un trabajo que va mucho más allá de los alcances de una ley que, como la de consulta, solo plantea un proceso a seguir pero que no define el conjunto de políticas que debieran darse para reducir o eliminar la complejidad del conflicto alrededor de la minería y los pueblos de la amazonía y los andes[6].

Los extremos se juntan

La ley de consulta cuyo objetivo frente a las inversiones mineras es lograr el acuerdo o consentimiento previo antes de autorizar algún proyecto, introduce una situación que varia el tratamiento que, hasta antes de este gobierno, han tenido las empresas del sector, pues ya no podrán llevar a cabo los procesos de participación ciudadana cuando se afecten intereses de comunidades andinas o nativas y, por otra parte, el Estado estará en la obligación de incorporar en sus decisiones los pareceres y los resultados de las negociaciones con el o los pueblos involucrados.

Además, si tenemos en cuenta que, conforme al derecho de consulta, el Estado antes de autorizar grandes proyectos que supongan el desplazamiento de población o pongan en riesgo la subsistencia de algún pueblo o comunidad andina o amazónica, deberá obtener previamente el consentimiento de la población, las vallas que antes tenían las inversiones en materia social y política han cambiado diametralmente.

Esto objetivamente afecta los intereses de la gran inversión que durante todos estos años no había tenido este tipo de decisionismo al frente, por lo que se puede esperar que los sectores más conservadores que se resisten a pensar que el Estado tome decisiones “privilegiando” los derechos de las comunidades campesinas o nativas, ejerzan todo tipo de presiones para neutralizar lo que hay detrás de la aplicación del derecho de consulta[7].

Al mismo tiempo esta misma situación puede satisfacer y alentar los diversos movimientos que en diverso grado se oponen a los grandes proyectos del sector minero, dentro de los cuales un influyente grupo contrario a cualquier diálogo y acuerdo, buscando aprovechar políticamente este nuevo escenario, puede desnaturalizar el derecho de consulta para intentar convertirlo en un medio donde hacer prevalecer su ideología antes que los fines de integración social, cultural, política y económica que se encuentran prescritos por el Convenio 169, matriz del derecho de consulta.

Pero este escenario, en los extremos planteados, solo es posible si el Gobierno no diseña, junto a la aplicación correcta del derecho de consulta el conjunto de políticas que serían necesarias para contrarrestar una confrontación que no solo tiene un contenido social y cultural, sino también donde se juegan intereses económicos y planteamientos de orden ideológico y político.

El Escenario probable

El hecho que el Gobierno haya promulgado la ley del derecho de consulta previa sin recuperar la autonomía y jerarquía que tenía INDEPA al momento de su creación, convirtiendo al Vice-Ministerio de Interculturalidad en el organismo especializado en materia indígena es un indicio de que el escenario anteriormente descrito puede ser otro.

Si consideramos que así como en la década de los 90 se debilitaron las vallas ambientales convirtiendo a cada sector del Estado, en este caso al minero, en órgano competente para revisar y aprobar los Estudios de Impacto Ambiental; ahora, el derecho de consulta pasaría por una suerte similar pues de acuerdo al Art. 17 de la ley respectiva, la entidad competente para realizar los procesos de consulta frente a los proyectos mineros, hidrocarburíferos o hidroeléctricos, es el Ministerio de Energía y Minas.

Confirmaría este otro escenario el hecho que el Ministerio mencionado, acogiéndose a lo expresado por la ley del derecho de consulta[8], haya expresado que esta solo se aplicará luego de aprobado el Reglamento respectivo, vieja forma de eludir la aplicación inmediata de una ley, pero a la vez el modo a través del cual se pretendería evitar cualquier reclamo sobre todas las resoluciones que se habrían dado o podrían darse, sin consulta previa[9], antes que se promulgue el reglamento de la referida norma legal.

En estas circunstancias, las resistencias de los sectores más conservadores respecto de la aplicación del derecho de consulta no serían tan significativos, pero a la vez los más radicales en el espectro del movimiento neo-indigenista confundido con los movimientos sobre derechos humanos y temas ambientales, podrían reanudar bajo nuevas condiciones sus exigencias que, desde luego van más allá del derecho de consulta[10].

En este panorama, dependerá de que el Gobierno revise su posición respecto del INDEPA y sus competencias sobre el Convenio 169 y el derecho de consulta para que, sin descuidar las medidas colaterales de reforma que tome para reducir las raíces de la conflictividad, un nuevo y probable escenario de conflictos alrededor del sector minero no se agudice poniendo en riesgo no solo la inversión en esta área, sino la gobernabilidad misma, indispensable para los propósitos de transformación comprometidos por el actual gobierno.

Escenario deseable para los conflictos en el sector minero

En nuestro concepto ambos escenarios no son lo mejor para hacer de la minería una actividad sostenible en el desarrollo del país, es deseable más bien, con el objeto de contribuir al éxito del proceso de consulta previa y, a su vez, a disminuir o transformar la intensidad de los conflictos, un escenario que tenga las siguientes características:

a) El Gobierno decide devolverle a INDEPA la jerarquía, autonomía y composición que originalmente tuviera incorporando dentro de sus responsabilidades la aplicación sistemática del Convenio 169 sobre pueblos indígenas y Tribales. Esto da la posibilidad para atender con mayor eficacia la compleja aplicación del derecho de consulta obteniendo una mayor cooperación de los representantes de las comunidades campesinas y nativas en los asuntos que les conciernen.

b) En la aplicación del derecho de consulta, al amparo del Convenio 169, los reclamos de los pueblos indígenas sobre las concesiones y autorizaciones de proyectos del sector minero que no han cumplido con el derecho de consulta antes de la aplicación de la ley, son revisados procurando que, en los casos de proyectos que se encuentran en construcción o en fase de operaciones, se lleguen a acuerdos indemnizatorios o de compensación razonables sobre los daños que pudieran haber producido o pueden producir a la economía, los recursos o los estilos de vida de las comunidades afectadas..

c) Se da prioridad dentro de los planes de crecimiento económico a las actividades del sector agrícola principalmente en la sierra y la selva del país buscando equilibrar el impulso y promoción que se le da a las actividades mineras con políticas que requieren de igual o mayor esfuerzo de parte del Estado, aprovechando la potencialidad natural de esas regiones sin descontar lo que en términos de valor agregado le pueden dar a la economía del país.

d) Se dispone la aplicación inmediata del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental al cual, desde el año 2001, se ha resistido particularmente el Ministerio de Energía y Minas, otorgando al Ministerio del Ambiente mayores facultades y recursos para este fin. Esto evitará los problemas que surgen de una aplicación pobre de estos estudios que, en general, no toman en cuenta la articulación de los diversos componentes de los sistemas ecológicos y menos aún de los que corresponden a las estructuras del medio social que son el eje del desarrollo sostenible.

e) Todas estas medidas son acompañadas de una campaña que en los diversos estamentos del Estado, la Sociedad civil y el empresariado, que combate claramente las posiciones que desde uno u otro extremo pretende imponer una ideología según la cual una cultura es superior a otra.

Este escenario no eliminará los problemas y conflictos que son permisibles en toda democracia, pero si puede dar mejores condiciones para el cumplimiento correcto del derecho de consulta, el fortalecimiento del estado de derecho y mayores garantías para que la inversión minera, con nuevas reglas sociales y ambientales, se desenvuelva en un ambiente de mayor equilibrio y armonía.

· Este artículo igual que el anterior, sobre el derecho de consulta, es parte de las inquietudes y diálogo que venimos sosteniendo al interior de Quorum con los colegas Antonio Ríos y Álvaro García.

[1] Las referencias al sector minero o sus actividades involucran los proyectos mineros, de hidrocarburos e hidroeléctricos.

[2] García P. Alan. “El Síndrome del Perro del Hortelano”. En: Diario El Comercio. 18/10/07. Pág. a4.

[3] Parte de esa política se expresó en la negativa, hasta el final del gobierno, para promulgar la ley del derecho a la consulta, la resistencia a aplicar la ley del Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental por cuya razón se mantiene desde 1993 una norma que para la realización de los EIA solo ha servido para cumplir un trámite burocrático, la casi liquidación del INDEPA y la desaparición del PETT, última dependencia del Ministerio de Agricultura que procesaba el registro de comunidades y su titulación.

[4] Cafferata F., Alfredo. “El indigenismo tras el movimiento social” en el Blog: http://quorum-sc.blogspot.com/2010_09_01_archive.html

[5] Charpentier, Silvia y Jéssica Hidalgo. “La Política Ambiental en el Perú”. AGENDA: Perú, Lima 1999.

[6] Cafferata F., Alfredo. “Propuestas para una minería sostenible”. En el blog: http://quorum-sc.blogspot.com/2011_08_01_archive.html

[7] La interpretación de la ley del derecho de consulta aquí expuesta es parte de los expresado por notables juristas en el Conversatorio promovido por el Ministerio de Justicia “Retos y Objetivos en la implementación del Derecho a la Consulta Previa”, evento que, realizado el 20 de setiembre último en la sede del mencionado sector contó con la participación de la Dra. Raquel Irigoyen, Jefa de INDEPA.

[8] La 2ª disposición complementaria final de la ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas dispone que las medidas dictadas con anterioridad a su vigencia no son modificadas o dejadas sin efecto.

[9] Idem.

[10] El evento organizado por CONACAMI en Arequipa al mismo tiempo que la Convención Minera y el plazo que se le ha dado el Gobierno para que cumpla sus compromisos es un indicador de las expectativas de este sector representativo de las comunidades especialmente andinas.

LA CONSULTA PREVIA EN EL SECTOR MINERO: Sugerencias a favor

2011-09-13T10:28:00.000-07:00

Alfredo J. Cafferata Farfán·

Un contexto promisorio para la ley de consulta

La ley del derecho de consulta previa a los pueblos indígenas u originarios promulgada el 06 de setiembre último por el Presidente Ollanta Humala surge en circunstancias promisorias. Era un tema de urgencia para evitar que la gobernabilidad democrática del país entre a una crisis mayor y, de otra parte, ha obtenido un consenso incuestionable que incluye a aquellas organizaciones indígenas o campesinas, ONG u otras instituciones que, como la iglesia católica, denunciaron el incumplimiento por parte del Estado del derecho de consulta que prescribe el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales.

A pesar de ello, la expectativa que ha despertado la formulación del Reglamento de la citada ley ha abierto una serie de interrogantes que deben ser debidamente resueltas para lograr que los proyectos del sector minero (mineros, hidrocarburíferos e hidroenergéticos) progresen mediante políticas de estricto respeto a los derechos humanos, única forma de hacer sostenible la explotación o aprovechamiento racional de de los recursos en los que es especialmente rico nuestro país.

Dicho esto, los planteamientos que siguen pretenden contribuir a las inquietudes que existen tras la promulgación de la ley del derecho de consulta previa.

¿Qué pueblos tienen el derecho a la consulta previa?

Sin ninguna duda, conforme a los informes que dio el Estado Peruano a la Comisión de la OIT que revisa el cumplimiento de este Convenio, las Comunidades Campesinas y Nativas son las primeras destinatarias de este legislación[1], entendiendo además que esto alcanza a las que aún no han sido reconocidas.

Existen otros pueblos que igualmente pueden y deben ser objeto del derecho de consulta previa. Aquellos que sin provenir de la etapa pre-colonial, por alguna circunstancia, poseen colectivamente y consuetudinariamente un territorio que, a su vez los diferencia culturalmente del resto del país por el modo en que se vinculan con la tierra y los recursos que existen sobre ella.

Este tipo de pueblos, aún cuando no se encuadran dentro de lo prescrito específicamente en el Convenio 169 respecto de los pueblos indígenas, conforme a los tratados internacionales de derechos humanos, tienen el mismo derecho a ser protegidos en el uso libre de la propiedad que poseen colectivamente y, por tanto, son sujetos del derecho de consulta previa si acaso se pusiera en riesgo, por alguna disposición de gobierno, su medio de subsistencia[2].

Conforme a nuestra legislación interna, además, allí donde no hay comunidades campesinas o nativas, pero si rondas campesinas que posean tierras alrededor de las cuales se identifican como un colectivo culturalmente distinto, cabría también aplicar el derecho de consulta previa[3].

En tal virtud, el Estado debiera a través del INDEPA actualizar el registro de comunidades campesinas y nativas, existente hasta antes de la disolución del PETT y proceder, conforme a las normas en la materia, al reconocimiento de Comunidades Campesinas o Nativas que a la fecha no han sido atendidas, sin perjuicio de reconocer personería jurídica a todos aquellos pueblos que, sin ser originarios, poseen consuetudinariamente y tienen como medio de subsistencia la propiedad colectiva del suelo.

¿La propiedad o posesión colectiva afecta la soberanía del Estado?

De ninguna manera. El Estado Democrático de Derecho, por principio, al reconocer como parte fundamental de los derechos humanos el derecho sobre la propiedad “individual o colectivamente”[4] está en la obligación de proteger o garantizar el goce efectivo del mismo.

Esto no se altera porque el Estado tenga poder decisorio sobre la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales que existen sobre su territorio, pues la fundación del Estado de Derecho, su legalidad y legitimidad, descansa sobre las limitaciones que se pone al uso del poder político para que, bajo cualquier circunstancia, se privilegie el respeto de los derechos humanos, entre ellos, el goce libre de la propiedad, sea individual o colectiva.

Es en virtud de ello, el Estado Peruano, como garante de los derechos y libertades fundamentales de los seres humanos, está en la obligación de consultar, negociar, etc. cualquier medida que pueda afectar el uso libre de la propiedad individual o colectiva.

Bajo estas consideraciones, salvo que entremos a un régimen de dictadura donde el poder decisorio y soberano se ejerce al margen de los derechos humanos, le toca al Estado, a fin de cumplir con proteger los derechos de los pueblos indígenas, reconocerles la personería jurídica que les corresponde y, renovar o retomar el camino de la delimitación o titulación de las tierras que colectivamente sirven para su sobrevivencia.

¿En qué momentos se aplica el derecho de consulta?

Tanto en la actividad minera u otro tipo de proyectos que puedan afectar la propiedad o territorio que ocupan las comunidades y, a su vez, el derecho a preservar dentro del desarrollo del país, su identidad cultural y su especial dinámica social y económica, el derecho de consulta debiera aplicarse desde antes que se efectúen las concesiones, se de el permiso de exploración y se autorice o apruebe luego las operaciones y el cierre de las mismas o las que es equivalente en las actividades hidrocarburíferas o de generación de energía a través de centrales hidroeléctricas.

En este sentido, el Gobierno debe, al mismo tiempo que formula el Reglamento de la Ley de Consulta Previa, demandar que las diversas normas que sobre lo antes señalado tienen especialmente los Ministerios de Energía y Minas y del Ambiente se adapten a los derechos y obligaciones contraídas con motivo del Convenio 169. En particular es fundamental que ajusten su desempeño al resistido Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental y el Derecho de Consulta debiéndose destacar como parte esencial de la evaluación de los proyectos minero-energéticos, los impactos que estos podrían tener sobre la sobrevivencia económica, social y cultural de los pueblos indígenas .

El Vice-Ministerio de Interculturalidad y los Pueblos Indígenas

Apenas promulgada la ley de consulta previa, el Vice-Ministro de Cultura, el Sr. Clemente Otto Rivera, ha expresado al iniciar la campaña de difusión y promoción de la ley de consulta previa que “la visión del perro del hortelano tiene que ser desterrada de la visión política”[5] en todo el Estado. En la misma línea de pensamiento, junto con la Jefa de INDEPA, se ha expresado la necesidad de reforzar esta institución recuperando este espacio de participación de los pueblos indígenas[6].

Sin duda, si algo debe cambiarse sobre la política en relación con los derechos de los pueblos indígenas del país, es la forma en que se minimizó la cultura y los derechos de estos pueblos al punto de casi hacer desaparecer un organismo que, como INDEPA, podía servir para un tratamiento autónomo, profesional y democrático de las relaciones entre el Estado y los pueblos indígenas en lo que concierne a sus derechos y libertades fundamentales.

En este sentido, esperamos tener pronto la noticia de que a INDEPA se le devuelve la jerarquía, autonomía y composición que originalmente tuvo para que, con la cooperación, entre otros, de los Ministerios de Energía y Minas y del Ambiente, se opere un cambio fundamental en las políticas que hasta hace poco han puesto en cuestión la posibilidad de que el crecimiento económico y la inversión minera y energética sea compatible con los derechos territoriales y culturales de las comunidades campesinas y nativas del país.

· Con este artículo damos inicio a las reflexiones que venimos haciendo al interior de Quorum con Antonio Ríos y Álvaro García.

[1] Véase el Informe de la Comisión de Expertos de la OIT del año 2009/80ª Reunión.

[2] Véase la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (28/11/2007) en el caso de Saramaka vs. Surinam.

[3] En una carta al “Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible” Iván Ormachea, Presidente de Prodiálogo, se planeta precisamente si las rondas campesinas son sujeto de la ley de consulta toda vez que, como el mismo afirma, conforme a la última parte del Art. 1° de la ley 27908, los derechos de las comunidades campesinas y nativas se aplican igualmente a las rondas campesinas “en lo que les corresponda y favorezca”. Véase al respecto también las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el pueblo de Saramaka contra el Estado de Surinam en el año 2007 y su posterior interpretación en sentencia del año 2008.

[4] Art. 17 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos.

[5]Véase: http://www.mcultura.gob.pe/notas_prensa.shtml?x=5435

[6] Véase: http://www.mcultura.gob.pe/notas_prensa.shtml?x=5432

PROPUESTAS PARA UNA MINERÍA SOSTENIBLE

2011-08-24T08:14:00.000-07:00

Desde mediados de la década del 90 la inversión minera y el crecimiento económico del país han sido fundamentales para salir de la grave crisis que nos dejó la década del 80. La apertura comercial al mundo, los incentivos que impulsaron la economía de mercado, reformas importantes en la estructura del Estado (Banco Central de Reserva, Sunat, Indecopi, etc.) han sido, entre otras políticas, las que han permitido que el país goce de bonanza económica no obstante circunstancias adversas en el nivel internacional.

Sin embargo, el esfuerzo por el crecimiento económico no ha sido igualmente intenso y exitoso para eliminar las graves brechas sociales que se agravan con la exclusión de la que son objeto los pueblos indígenas de la sierra y selva peruanas principalmente. En el caso de las actividades mineras, además, ello ha ido acompañado de un nivel de permisividad ambiental que, a pesar de algunos esfuerzos por remediar esta situación, no ha sido debidamente resuelta dando lugar a que el mayor porcentaje de conflictos sociales en el Perú tengan como fundamento asuntos ambientales.

¿Es posible mantener el mismo ritmo de crecimiento económico sin que a la vez se desarrollen políticas sociales y ambientales que pongan en equilibrio ese crecimiento con las demandas sociales de mayor equidad y de protección del capital natural del país? Definitivamente eso no es posible, o mejor dicho eso no será posible luego que pasado un tiempo prudente, el sector organizado que apoyó el programa de inclusión social del Gobierno, comience a demandar programas efectivos que resuelvan los principales problemas que giran alrededor de las actividades que promueve el sector minero.

En estas circunstancias y con el objeto de contribuir a la prevención de conflictos que constituyan un riesgo para la inversión en el sector minero, señalamos aquí los problemas y medidas que se deben tomar para, aprovechando la confianza y fortaleza que tiene hoy el Gobierno del Presidente Ollanta Humala, ir resolviendo los problemas más graves que alimentan la articulación de un importante movimiento social que tiene serios reparos sobre los beneficios de la inversión minera, hidrocarburífera e hidroenergética.

1er Problema: Minería y Agricultura

Hay un movimiento vasto por el cual se plantea que la minería no es compatible con la agricultura. ¿Qué alimenta este pensamiento? Se ha comprobado que la minería tiende a deprimir la actividad agraria con graves consecuencias sobre los pueblos de pequeños o medianos agricultores o familias campesinas que no sólo observan nuevos grados de riqueza, sino también otros referentes que agudizan su pobreza sobre todo en zonas rurales donde la ausencia de crédito, asistencia técnica y de servicios fundamentales agrava las brechas sociales pre-existentes.

Este desequilibrio entre minería y agricultura sólo puede ser resuelto a través de un programa agrario que fortalezca la presencia del estado en especial a través de la innovación tecnológica permitiendo que la agricultura sea un medio de vida digno. La experiencia de “Sierra Productiva” potencializada por el Estado y la actividad privada –algunas empresas mineras ya lo vienen haciendo- extendida a las regiones más pobres en sierra, selva y costa no sólo contarían con la aceptación de todos los sectores sino que serviría para revalorar una actividad estratégica que le da al país la preciada seguridad alimentaria.

2do Problema: La exclusión social y los pueblos indígenas

El territorio que ocupan las comunidades andinas y nativas o de la selva es escenario de un movimiento neo-indigenista que se nutre de la forma en que históricamente y desde el período colonial los pueblos originarios del país fueron tratados como una “casta” de naturaleza inferior respecto del resto de ciudadanos, razón por la cual no gozaban de los derechos que tenían estos.

Sin que ese sea su propósito, la forma en que ha crecido la inversión en el sector minero, no sólo tiende a empobrecerlos más bajo nuevos referentes de riqueza, sino que además, al ser subestimados sus derechos como colectividad, como cultura desde el Estado, se sienten agredidos en lo que es la base de la misma, el uso o aprovechamiento autónomo de un territorio que incluye la tierra, el agua, bosques, cerros etc. Esto es especialmente grave pues afecta aproximadamente al 38% de la población total del país, el sector más vulnerable frente al mercado y el cambio climático y, a su vez, un pilar fundamental de la unidad nacional.

La única manera de enfrentar exitosamente este problema es aplicando en toda su magnitud las medidas previstas en el Convenio 169 que no solamente prescribe el derecho de consulta para proteger los derechos y libertades de estos pueblos, sino también una serie de programas cuya aplicación progresiva implicaría su integración al desarrollo sin menoscabo de sus identidades culturales[i].

Para este efecto es urgente y necesario devolverle a INDEPA la jerarquía Ministerial, autonomía y composición de sus órganos de dirección (participación de dirigentes indígenas en el Consejo Directivo) para que se establezca en cooperación con los diversos sectores del Estado el modo de eliminar las inequidades que actual e históricamente les afectan.

3er Problema: Los impactos ambientales del sector minero-energético

En la década del 90 a fin de atraer las grandes inversiones especialmente en el sector minero, el Gobierno de ese entonces decidió eliminar o reducir al mínimo todas aquellas vallas que podrían neutralizar cualquier incentivo a favor de aquellas. En estas circunstancias se resolvió, aparte de minimizar u obviar cualquier requisito social (participación ciudadana y consulta), reducir las vallas que eran producto del reciente Código del Medio Ambiente.

En los últimos años esta política sufre grave crisis afectando la autorización de nuevos proyectos de inversión. La aprobación de Estudios de Impacto Ambiental que no implicaban más que el cumplimiento de un requisito administrativo sin mayor fiscalización por parte del Estado, ha motivado que se cuestione la legitimidad de esos instrumentos de gestión ambiental y social dando lugar a una atmósfera negativa respecto de los efectos que la inversión minera tiene sobre el bienestar humano y la particular riqueza ecológica del país.

¿Qué se puede hacer al respecto?, centralizar o convertir en “caja única” al Ministerio del Ambiente para la aprobación de los EIA del sector minero en una gestión descentralizada que revalore o renueve el proceso de regionalización. Mientras se organiza esta parte de la gestión se puede decretar la puesta en vigencia del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental que si bien es cierto data desde el año 2001, lo que funciona hasta hoy es la normatividad del año 1993 concebida dentro de parámetros hoy obsoletos.

Esto demandaría desde luego fortalecer institucionalmente el Ministerio del Ambiente y la OEFA dejando que los sectores dedicados a la promoción de las inversiones, como el caso de energía y minas, cumplan estrictamente esa función.

¿Necesitamos cambiar la Constitución o la economía de mercado?

Ninguna de estas propuestas implican cambios Constitucionales y tienden más bien a mejorar las posibilidades de una economía social de mercado dentro de una política tendiente a la eliminación de la pobreza y el desarrollo de la inclusión social como ejes fundamentales del desarrollo al que hoy se aspira.

La normatividad está dada en gran parte y es suficientemente clara. Hay que hacer más bien algunos ajustes en el aparato de Gobierno para que la decisión política en esta materia sea facilitada por quienes han pasado a ser parte del nuevo Gobierno a nivel de Gabinete y de los cuadros directivos que tienen a su cargo distintos niveles de gestión pública.

Es necesario que en el nuevo Gabinete se fortalezcan institucional y presupuestalmente los Ministerios de Agricultura, del Ambiente y el INDEPA evitando que sea el Ministerio de Economía el que condicione la política de estos organismos.

Dentro de una política redistributiva conviene revisar y modificar la actual distribución y uso que se le da al canon y las regalías de manera que sean el soporte fundamental para que las regiones y municipios sean un pilar fundamental en el apoyo a la revaloración del agro, la protección ambiental y la integración de los pueblos indígenas. Los beneficios de la minería no llegan a los pueblos afectados porque falla la actuación del Estado en este campo.

Desde nuestra perspectiva y a la espera de que el Gobierno, luego de haber conformado un organismo del máximo nivel para priorizar la atención a los problemas de seguridad ciudadana, ponga la misma energía y decisión para resolver los problemas fundamentales que acompañan la inversión en el sector minero; la pobreza, la exclusión social y los impactos negativos sobre nuestra riqueza natural.

[i] Al momento de publicar este artículo los miembros de Quorum tuvimos conocimiento de la aprobación por el Congreso de la República de la Ley del Derecho de Consulta a los Pueblos Indígenas. A pesar de que hemos tenido una posición crítica respecto de la pertinencia de una ley interpretativa del Convenio 169 saludamos el éxito de esta iniciativa que siendo producto del diálogo y el consenso abre el camino para impulsar decididamente la inclusión o integración de los pueblos indígenas (comunidades andinas y nativas) al desarrollo del país y sus beneficios sin poner en riesgo su identidad cultural.

Ley del derecho de consulta previa…hecha la ley, ¿hecha la trampa?

2011-08-16T12:06:00.000-07:00

Por: Alfredo Cafferata Farfán

Antecedentes sobre el problema

En estos días se ha planteado desde el Congreso de la República la necesidad de insistir en el frustrado proyecto de ley del derecho de consulta de los pueblos indígenas que, en julio último, fuera observada por el ex Presidente Alan García Pérez. En el año 2009, bajo otras circunstancias, se planteó una iniciativa similar y en esa oportunidad sostuvimos que no era necesaria una ley interpretativa para aplicar el derecho de consulta y que más bien podía servir como pretexto para que el Estado se siga inhibiendo de aplicar sistemáticamente el Convenio 169 y en particular el derecho de consulta allí prescrito[1].

El tiempo nos ha dado la razón. Luego de dos años de estudio y debate en el Congreso pasado, este aprobó el referido proyecto de ley, pero el poder ejecutivo lo rechazó. Mientras tanto, a pesar de los sucesos de Bagua, el derecho de consulta y el Convenio 169 no fue sistemáticamente aplicado conduciendo a mayores conflictos como el de Puno entre Junio y Julio del año en curso.

¿Qué es lo que se pretende al insistir ahora sobre este Proyecto de Ley? A nuestro juicio, no se trata de reivindicar los derechos de los pueblos indígenas y de ese modo fortalecer el Estado de Derecho, sino más bien de entrampar nuevamente su aplicación sistemática por parte del nuevo Gobierno.

Al respecto, teniendo en cuenta que no es necesaria una ley y ni siquiera el Convenio para aplicar el derecho de Consulta, tal como lo demuestra la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el conocido caso de Saramaka contra el Estado de Surimán[2], la revisión del Dictamen último que dio el Congreso sobre el proyecto de consulta previa[3] nos muestra cómo bajo el pretexto de interpretar esta parte del Convenio 169 se desnaturaliza y se prevén medidas para su entrampamiento. Así:

Entre el veto, el diálogo y el acuerdo

El Convenio 169 establece en el Art. 6º que “la finalidad de la consulta es llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.” El proyecto de ley en su artículo 3° agrega a esa frase lo siguiente: “La consulta no otorga a los pueblos indígenas u originarios derecho a veto”. Se puede entender, entonces, que el derecho de consulta ya no se define por el diálogo, ni por el acuerdo, sino esencialmente por la incapacidad de los pueblos indígenas para ejercer un derecho de veto.

Esto desnaturaliza el derecho de consulta como derecho humano y la obligación del Estado de protegerlo. Si bien es cierto, en los manuales de la OIT se aclara que el derecho de consulta no es igual al derecho a veto, esto no es lo que define el proceso pues como se señala en los referidos documentos, en los casos que por alguna circunstancia no haya un acuerdo entre el pueblo indígena y el Estado alrededor de algún proyecto, este se puede llevar a cabo pero siempre negociando acuerdos a fin de prever las compensaciones a que hubiese lugar para preservar los derechos de estos pueblos[4].

Y no puede ser de otra manera porque este Convenio, que obliga al Estado a cumplir con los derechos humanos y en especial con los que corresponden a los pueblos indígenas, establece en el Art. 3° inciso 2 que “no deberá emplearse ninguna forma de fuerza o coerción que viole los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos interesados, incluidos los derechos contenidos en el presente Convenio.”

Precisamente la controversia que despertó la redacción de este artículo provocó que los parlamentarios de ese entonces, hoy pertenecientes a Gana Perú, firmaran con reservas este proyecto de Ley, mostrando junto con los dirigentes indígenas una discordancia temprana con la forma en que se concebía e interpretaba el Derecho de Consulta.

En este sentido, la interpretación del Congreso respecto del Derecho de Consulta convertida en Ley de la República solo nos garantiza nuevos conflictos que entramparán la aplicación sistemática del Convenio 169. En el caso de Chile el intento de interpretar el Convenio 169 y el derecho de consulta produjo un retraso de 17 años, al cabo del cual el Tribunal Constitucional sostuvo que por la forma en que estaba redactado este derecho (imperativa y claramente) era autoejecutable y no requería “otro trámite como fuente de derecho interno”[5].

¿Las comunidades andinas y nativas no son pueblos indígenas?

En el Convenio 169 se establecen claramente los criterios para definir pueblos indígenas, ser pueblos cuyo origen se remonta al período antes de la Colonia e identificarse como tal. El Estado Peruano al informar sobre este asunto expresó que bajo denominaciones diferentes reconoce a las comunidades campesinas y nativas, reconocidas o no, como los pueblos que son objeto de este Convenio en el Perú.

Fue una respuesta correcta y clara pues el reconocimiento de las comunidades andinas y de la selva y de aquellas que pudieran estar en ese proceso se registran de esa manera tanto porque tienen características pertenecientes a una cultura cuyos rasgo en todo o en parte provienen del período pre-colonial y porque los solicitantes al demandar su inscripción como comunidades ya se identifican como un pueblo perteneciente a una cultura distinta de los demás.

Pero, ¿qué nos plantea el Proyecto de Ley del Derecho de Consulta del Congreso? En el Art. 7° ya no se plantea como en el Convenio 169 que basta que haya parte de los rasgos económicos, sociales o culturales de los pueblos pre-hispánicos, “cualquiera sea su condición jurídica”, más bien se ponen criterios distintos de los que indica el manual de la OIT complicando innecesariamente la aplicación del Derecho de Consulta.

A partir de allí, contrariamente al reconocimiento que el Estado ya había hecho de las comunidades campesinas y nativas, en el Art. 7° de este Proyecto de Ley se desconozca tal hecho expresando que “las comunidades campesinas o andinas y las comunidades nativas o pueblos amazónicos podrán ser identificados también como pueblos indígenas u originarios, conforme a los criterios señalados en el presente artículo.”

De este modo, asistimos a un retroceso en la aplicación del Convenio 169 sobre la condición de los pueblos que reclaman sobre el Derecho de Consulta y, a su vez, entrampamos la aplicación de un derecho cuya vigencia tiene ya más de 15 años.

¿Legitimando la no aplicación del derecho de consulta?

Al parecer, hay un extraño consenso que conduce a seguir empleando una política de desconocimiento del Derecho de Consulta no obstante conocerse que los conflictos sociales, por lo menos en los últimos años, están muy relacionados con este asunto y la disminución de las grandes inversiones en el sector minero. Debemos suponer que no se han evaluado las expectativas que ha generado “la gran transformación”, la propuesta de “crecimiento económico con inclusión” y, el hecho que tras ello existe un movimiento reivindicativo con diversos grados de radicalidad que difícilmente va a tolerar mayores aplazamientos en el reconocimiento de sus derechos por parte del Estado.

Nos preguntamos, ¿es posible que el movimiento social que ya anuló o ha puesto en revisión las concesiones que se han hecho en el departamento de Puno sin proceso de consulta previa, abandone estas reivindicaciones y acepte una Ley de Consulta que legitima todos los actos administrativos que se hayan dado sin cumplir con ese requisito?

Al contrario, cuando se conozca que conforme a la Segunda Disposición Final del referido Proyecto de Ley se establece que su aprobación no “modifica o deroga las medidas legislativas, ni deja sin efecto las medidas administrativas dictadas con anterioridad a su vigencia” no se tendrá que esperar mucho para asistir a una nueva confrontación o conflictos que quiebren la posibilidad de un clima de armonía y confianza que conduzca a la mejor forma de cumplir con la aplicación sistemática del Derecho de Consulta Previa y el Convenio 169 .

Sostener que la vigencia del derecho de consulta solo es válido a partir de la ley que apruebe el Congreso es definitivamente contrario al Estado de Derecho, reitera la mala práctica de “hecha la ley, hecha la trampa”, y prosigue una política de exclusión que solo nos puede asegurar una nueva serie de conflictos que pondrán en riesgo la gobernabilidad y el crecimiento económico.

¿Qué proponemos?

1° Que el Congreso de la República, como institución responsable de la ratificación del Convenio 169, hecho ocurrido en el año 1993, adapte su Reglamento de modo que la legislación que pueda afectar derechos o intereses de los pueblos indígenas, sea consultada en lo pertinente con los representantes de dichos pueblos dando ejemplo así de su clara identificación con los derechos humanos y en este caso particular con los que corresponden a los pueblos Indígenas. Asimismo, podría revisar y adecuar conforme al Convenio y su jerarquía Constitucional las leyes como las de Comunidades Campesinas y Nativas y otras que no consideren específicamente los derechos y libertades allí contenidos.

2° El mismo Congreso, podría, ya que existe consenso al respecto, en coordinación con el Poder Ejecutivo, dar la norma que le devuelva al INDEPA su jerarquía, autonomía y composición original para que, como organismo especializado, canalice la cooperación entre el Estado y los Pueblos Indígenas para orientar y llevar a cabo todas las medidas que sean necesarias para la aplicación del Convenio 169 y el Derecho de Consulta. De este modo repararía la casi liquidación a que fue conducida por el Gobierno Anterior no obstante que por sus funciones podía desempeñar el papel de ente rector en la aplicación del citado Convenio.

3° Que, el Poder Ejecutivo, con la asesoría del Ministerio de Justicia y Técnicos o profesionales de INDEPA y otros expertos en el derecho y la Cultura Indígena, con representantes de los pueblos andinos y amazónicos, en el más breve plazo sinteticen los principales elementos del Convenio ya desarrollados en los Manuales de la OIT y que resultan especialmente aplicables a la realidad del país, emitiendo las directivas que obliguen a todos los sectores y poderes del Estado a aplicar este Convenio en aquellos programas o proyectos que pudieran afectar el estilo de vida, la cultura y los derechos de los pueblos indígenas previstos en el Convenio 169.

[1] “En este contexto –decíamos entonces-, si bien es cierto no han prosperado estas iniciativas, la insistencia en las mismas contribuye a generar la presunción de que mientras no haya una ley con su respectivo reglamento, no existe la obligación de que los diferentes poderes del Estado y órganos de gobierno apliquen lo prescrito por el Convenio 169, en especial el derecho de consulta. Véase: Alfredo Cafferata F. “Para Consultar a los Pueblos indígenas, ¿es necesaria una ley?”. En: http://quorum-sc.blogspot.com/2009_07_01_archive.html

[2]Véase la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en : http://www.alertanet.org/cidh-saramaka.pdf

[3] Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento de fecha 10 de mayo de 2010 recaído sobre los proyectos que desarrollan la “Ley del Derecho de Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios”.

[4] Fue el caso de una hidroeléctrica en Canadá que ya había afectado territorio de cuatro comunidades Cree de Manitova. Véase: OIT “Convenio Número 169 sobre pueblos indígenas y tribales. Un Manual”, Ginebra 2003, pág. 16.

[5] Cfr.: Sentencia Rol N° 309 del 04 de agosto de 2000 expedida por el Tribunal Constitucional de Chile. http://www.politicaspublicas.net/panel/sentencias-tc/235.html?task=view

Minería e Inclusión Social: Retos de un nuevo escenario político

2011-07-19T08:55:00.000-07:00

Por: Alfredo J. Cafferata Farfán

Nuevo y probable escenario político para el sector minero

El establecimiento del Gobierno de Ollanta Humala a partir del 28 de Julio marca el comienzo probable de un escenario diferente para el país y el sector minero en particular. Hay por lo menos tres rasgos que van a definir el nuevo escenario político: el primero, que puede implicar cambios inmediatos y duraderos en las reglas de juego tiene relación con la aplicación de políticas que produzcan cambios a favor de la inclusión social, entendiendo por ello la necesidad de equilibrar el crecimiento económico frente a las demandas de desarrollo social y protección ambiental.

Esto a nuestro parecer no tendrá mayores dificultades, sobre todo porque el sector empresarial, en buena parte, hace tiempo reclama una mayor efectividad en las políticas distributivas, canon y regalías y viene avanzado en la protección y recuperación del tema ambiental. Por otra parte, los actores sociales y grupos de interés que de uno u otro modo se relacionan con la actividad minera han manifestado, en mayoría, su disposición a trabajar con la inversión minera siempre y cuando existan y se lleve a cabo bajo estándares más exigentes en materia socio-ambiental.

Un segundo rasgo que debe implicar cambios mediatos son las propuestas para modificar o revisar los contratos de estabilidad tributaria, aplicar un impuesto a las "sobre-ganancias" y modificar la Constitución del Estado en lo relativo al papel subsidiario de este en materia empresarial. En la medida que esto está sujeto al cumplimiento de los procedimientos constitucionales y democráticos, incluido el compromiso de concertación con los involucrados, se prevé, no obstante lo indicado, que esto ha de generar una atmósfera de conflicto e inestabilidad que debe subsanarse con los acuerdos y decisiones que finalmente se tomen sobre cada tema.

Un tercer rasgo, son los cambios que se pueden dar en la actual conflictividad social. Las expectativas que ha despertado el nuevo gobierno en diferentes actores sociales y políticos que en diverso grado demandan cambios respecto de la actividad minera y los derechos sociales es posible que generen cierto desborde, pero es de esperar también que al amparo del régimen presidencialista, el Presidente electo Ollanta Humala, con las primeras medidas de reforma en el campo social, logre que impere en el movimiento social una actitud dialogante y concertadora que felizmente no les es ajena a importantes instituciones de la sociedad civil.

Los retos de este escenario: el punto de vista de Ricardo Morel B.

A propósito de lo señalado, Ricardo Morel Bossio, conocido experto y consultor del sector minero y Directos del Instituto de Desarrollo Social, traduciendo el espíritu o el pensamiento de un importante sector de quienes participamos en el Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible sostuvo en una reciente reunión de empresarios, consultores, dirigentes de organizaciones de base, políticos de diversas agrupaciones, etc. (1) que frente a la política del nuevo gobierno debieran plantearse como retos y cambios necesarios en el sector minero los siguientes:

La Consulta Previa conforme al Convenio 169
Establecer una moratoria de las concesiones mineras a fin de mejorar sus procedimientos.
Aplicar, con criterio técnico y participativo, los procesos de ordenamiento territorial y zonificación económica-ecológica.
Mejorar la distribución de los beneficios de la minería.
Extender y desarrollar el monitoreo socio-ambiental.
Mejorar los procesos de elaboración y aprobación de los EIA (Estudios de Impacto Ambiental) cumpliendo con los derechos de participación ciudadana bajo el concepto de que se logre una herramienta de gestión ambiental.
Gestionar de modo descentralizado los conflictos a fin de evitar, entre otras cuestiones, el trato inoportuno que se les da a nivel de gobierno central.

A pesar de que esta propuesta tiene temas que suscitan aún marcada controversia, los tres primeros en especial ( ya existen propuestas consensuadas acerca del monitoreo ambiental y los EIA); compartiendo el punto de vista de Ricardo Morel, consideramos que la aplicación sistemática del Derecho de Consulta, la moratoria de las concesiones en el sector minero y el ordenamiento territorial (2) son cuestiones cuyo abordaje puede servir para equilibrar el crecimiento de las actividades mineras respecto de las demandas socio-ambientales que surgen de los grupos más vulnerables del país y generar, además, condiciones más estables para retomar el crecimiento de las inversiones, esta vez poniendo un mayor énfasis en la inclusión social como parte fundamental del desarrollo sostenible.

Cambios por la inclusión: ¿ con o sin INDEPA?

Es indudable que el problema y reto mayor que se tiene en el sector minero es el de la Consulta, proceso que se deriva principalmente del incumplimiento, por parte del Estado, del Convenio 169 OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales. En este sentido y considerando que tras ello, en nuestro país, hay una importante e histórica deuda con los pueblos andinos y amazónicos, lo que debiera hacerse es darle a INDEPA el nivel ministerial y autonomía que le concedió su ley de creación dotándole de los recursos humanos y presupuestales que les permitan diseñar y aplicar las políticas tendientes al reconocimiento y aplicación transversal de los derechos de estos pueblos, incluida su integración, sin pérdida de su identidad cultural, a los beneficios del desarrollo del país.

Mantener el INDEPA, contrariamente a su ley de creación (3), como una dependencia del Ministerio de Cultura, sería entrampar la posibilidad que el Poder Ejecutivo, desde el más alto nivel cumpla con dirigir y coordinar con los representantes de los pueblos indígenas de la sierra y de la selva principalmente la aplicación sistemática en todos los sectores de lo prescrito por el Convenio 169.

Dicho sea de paso, una medida de esta naturaleza, absolutamente legal, ayudaría a desembalsar una fuente fundamental de los actuales conflictos sociales, contribuiría a fortalecer las relaciones entre gobierno y un sector importante de la ciudadanía y ayudaría a despejar el camino para que en una mesa dirigida por el Gobierno se sienten los representantes del Estado (sector minero, ambiental, agrario y otros) de los pueblos indígenas y del sector empresarial para que las nuevas políticas de inversión cuenten con un acuerdo previo, necesario para que el crecimiento económico logre la sostenibilidad requerida.

Los temas de gestión ambiental ¿dónde deben estar?

Los temas planteados por Ricardo Morel apuntan también a una mejora sustantiva del tema ambiental. La experiencia nos indica que el Ministerio de Energía y Minas puede cumplir muy bien su labor promotora, pero a la vez cumple muy mal las funciones relacionadas con los procesos de aprobación, seguimiento y fiscalización de los EIA, tanto es así que hasta hoy, no solo ha resistido la aplicación del Convenio 169, sino también la de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental que data del 2001 con un Reglamento que fue aprobado después de 8 años, en setiembre del 2009, y que hasta hoy no se aplica por falta de adecuación del sector minero.

Con estos antecedentes y habiendo una corriente favorable para cambiar esta situación, lo más conveniente es fortalecer el Ministerio del Ambiente, sus dependencias autónomas como el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y de paso darle a este sector las facultades para revisar y aprobar los EIA (4) de los sectores que, como el minero, pero no solo el minero, implican probables impactos significativos sobre el ambiente y el medio social.

De este modo los temas de zonificación económica que sirven al ordenamiento territorial, las decisiones sobre los procesos de aprobación de los EIA y la correspondiente fiscalización estarían en un ente que por su naturaleza estaría menos presionado por los intereses de la inversión.

Esto no sería completo sí, a la vez, no se cambia la orientación subsistente en el Ministerio del Ambiente donde, frente al reto del desarrollo sostenible, se considera que lo principal son los recursos físicos, naturales, cuando en realidad el eje de aquel son los seres humanos (5).

Los Beneficios de la minería y la economía campesina

Hay muy pocas dudas sobre los beneficios generales de la minería y la explotación racional de los recursos naturales en los que es especialmente rico nuestro país. Existen dudas y extensamente fundamentadas sobre la forma en que el canon y las regalías mineras no cumplen a cabalidad con beneficiar a las comunidades o pueblos afectados. Por lo general, las inversiones producto del canon y las regalías están dirigidas principalmente a aumentar el capital físico, no a mejorar el capital humano, no se centran en el medio rural donde por lo general se ubican las explotaciones del sector minero y, lo que es más grave, tampoco priorizan la necesidad de sostener o apoyar el desarrollo agrícola y la economía campesina que constituyen culturalmente el principal medio de vida de las comunidades rurales de la sierra y la selva, cuyo abandono por parte del Estado se agravó en las últimas décadas.

En este contexto lo más apropiado es que se disponga, conforme al Convenio 169, que los beneficios que le corresponden a las comunidades por Canon o Regalías, se proporcionen conforme a las prioridades de desarrollo de estos pueblos respetando su autonomía y el derecho a participar de los beneficios de una actividad que se realiza en sus territorios.

Esto, sin embargo, sería insuficiente si, a la vez, con los fondos que produce la actividad minera no se fortalece el Ministerio de Agricultura con miras a renovar y extender, bajo un sistema de innovación tecnológica, la asistencia técnica que requieren estos pueblos para reducir las brechas que convierten en descartable la ocupación o aprovechamiento agrícola, forestal u otro que se hace de las tierras de las comunidades andinas y de la selva.

Legalidad, Legitimidad y Sostenibilidad

Ricardo Morel sostiene que todos estos asuntos deben ser tratados dentro de la legalidad, la legitimidad, la sostenibilidad y la viabilidad. Consideramos al respecto que ninguna de las cuestiones propuestas requiere cambios que estén fuera del actual Estado de Derecho. Al contrario estas medidas tenderían a fortalecer este, pues después de 15 años de vigencia recién se comenzaría a aplicar un Convenio que como el 169 de la OIT tiene nivel Constitucional y afecta uno de los fundamentos de la democracia y del Estado de Derecho; los derechos humanos, en este caso particular de los ciudadanos pertenecientes a las comunidades andinas y de la selva.

En esta misma línea el Estado recién comenzaría a cumplir con las Declaraciones que, como la de Río de Janeiro en 1992, obligan al Estado a asumir compromisos más rigurosos en la defensa del ambiente, pero en especial de su eje fundamental: los seres humanos.

Siguiendo lo planteado y considerando que la legitimidad de una disposición política no sólo requiere ser legal y tener aceptación social, sino además, contener obligaciones o prescripciones morales como el respeto de los derechos humanos, todo lo sugerido cuenta con estas condiciones. Recordemos que estas propuestas no son ajenas al reciente evento electoral y que en todos los casos apunta a revalorar la necesidad de mantener el crecimiento económico pero equilibrado con el desarrollo del ser humano, premisa ética y fundamental del desarrollo sostenible.

Por último. ¿Es esto viable? Si, a condición que el necesario liderazgo del poder ejecutivo y del Presidente de la República, sea claro y firme en su política de concertación y de respeto a los principios democráticos dando cabida a los amplios sectores que están por este cambio y por el diálogo de buena fe, imponiendo su autoridad sobre quienes, sin duda, van a persistir en la confrontación o en el enfrentamiento infructuoso que sólo puede conducir a la anarquía y a perder las posibilidades de conciliar la pluralidad de intereses, de ideologías y de culturas dentro de una democracia que asimile lo mejor de una economía social de mercado.

Notas:

(1) La reunión del Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible (GDMDS) se realizó el 13 de Julio del año en curso en el Hotel Boulevard de Miraflores con el objeto de analizar precisamente la gestión minera y la inclusión social. Un resumen que da cuenta del evento realizado se encuentra en: www.grupodedialogo.org.pe

(2) El ordenamiento territorial y la zonificación económica-ecológica se encuentra prescrita desde el año 2001 en la ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental.

(3) El INDEPA (Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos) creado por ley 28495 como un organismo autónomo y con jerarquía Ministerial, fue debilitado, por no decir liquidado, en su posición y alcances por normas de menor jerarquía durante el Gobierno de Alan García. Podría ser restituido en su estructura original para hacerse cargo de la aplicación sistemática y transversal de los derechos de los pueblos indígenas que establece el Convenio 169 OIT.

(4) El traspaso de las competencias de aprobación de los EIA al Ministerio del Ambiente requiere de cambios legislativos, mientras tanto se puede disponer que la revisión del ente rector en materia ambiental someta a este proceso todos los EIA cuya calificación implique impactos significativos. Tal revisión debiera darse antes de que el Ministerio de Energía y Minas decida sobre su aprobación.

(5) El primer principio de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992) establece que "los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible."

Puno: La transición, el próximo gobierno y la minería

2011-06-13T12:22:00.000-07:00

Por: Alfredo Cafferata Farfán

El conflicto socio-ambiental en Puno

Sólo suspendido para facilitar el proceso electoral del 5 de Junio, el conflicto socio-ambiental que desde el 9 de mayo pasado se inició en Puno reclamando el retiro de la Minera Santa Ana y el cese de las concesiones mineras en su región, se ha reiniciado. Sin duda, los acuerdos tomados por el Gobierno con representantes del Gobierno Regional y de los Gobiernos Locales no han sido satisfactorios para los pueblos o comunidades Aymaras que tras el "Frente de Defensa de los Recursos Naturales de la Zona Sur de Puno" son los principales protagonistas de este nuevo movimiento social.

Y no podía ser de otra manera, el diálogo y los acuerdos que el Gobierno Central había logrado antes de las elecciones del 5 de Junio se dio sin la participación de los dirigentes de los pueblos aymaras cuyos reclamos, teniendo como marco el Convenio 169, debieran ser atendidos a través del diálogo con sus representantes y revisando los actos administrativos que, como en el caso de las concesiones mineras, les podrían afectar.

En estas circunstancias, el Gobierno no ha logrado resolver el problema y más bien se viene agudizando, sea porque aparecen nuevos reclamos como el del proyecto hidroeléctrico de Inambari o porque tras el movimiento de estas comunidades se van sumando otros actores de la sociedad civil que actúan en defensa de los derechos indígenas y del ambiente (Red Muqui) o que como en el caso de los representantes de la Iglesia Católica actúan motivados por su doctrina social renovada en la V Conferencia Episcopal Latinoamericana y del Carbe realizada en Aparecida, Brasil.

Obligaciones y alternativas del Gobierno saliente

Ante la gravedad del problema, el Gobierno no puede esperar que la solución se de luego del cambio de mando, el 28 de Julio próximo. Ello solo podría alentar la violencia, la extensión del conflicto y de modo especial las percepciones negativas sobre las actividades mineras y las consecuencias que todo esto tiene sobre el futuro de las inversiones y el desarrollo del país.

En este contexto consideramos indispensable que la Presidenta del Consejo de Ministros, dentro del Marco Legal del Convenio 169, de los pasos necesarios para establecer el diálogo y la negociación que corresponde con los representantes de las comunidades campesinas de Puno, cuestión que no excluye a dirigentes que respondan a organizaciones de mayor nivel. Debiera buscarse, además, dada la desconfianza que existe hacia los representantes de un gobierno que está de salida, buscar el apoyo de instituciones como la Defensoría del Pueblo y la Iglesia Católica que podrían actuar como garantes y facilitadores de las negociaciones y acuerdos que se tomen.

Este diálogo debe darse por supuesto en un lugar neutral y con las mayores garantías para los funcionarios de gobierno y representantes de los pueblos indígenas, de modo que se den condiciones mínimas para lograr, bajo el principio de buena fe, resultados productivos que garantice la continuidad en las políticas que han permitido el crecimiento del país y que ahora deben servir con mayor énfasis para lograr el equilibrio social que desde buen tiempo se demanda.

Una alternativa de solución respecto del problema que representan las concesiones mineras para las comunidades amparadas por el Convenio 169 es la que da el abogado y profesor universitario, Dr. Antonio Peña Jumpa, quien sostiene que al no "haberse hecho las consultas previas" las resoluciones administrativas consiguientes "devienen nulas, lo que significa que [...] deben cancelarse y reiniciarse los procedimentos conforme a la norma internacional citada."(1)

Esto, si bien es cierto no se da en las mejores circunstancias, es decir dentro de canales institucionales que hace quince años han debido establecerse para tratar los asuntos referidos a la aplicación del Convenio 169, genera condiciones favorables para que en un momento de transición democrática marcado por el principio de mayor inclusión social, se comience a dar medidas que equilibren el necesario crecimiento económico con las demandas del desarrollo social y la protección ambiental.

El nuevo gobierno y los conflictos socio-ambientales

Todo apunta a considerar que el Gobierno que representará Ollanta Humala será en términos políticos de centro izquierda, esto es un gobierno que aceptando la importancia de la economía de mercado, pone especial énfasis en las políticas redistributivas o igualitaristas. En esta medida, no sólo es de esperar que plantee cambios de orden tributario que ya se anuncian y debaten, sino también cambios en lo que se refiere a los conflictos socio-ambientales teniendo como instrumento fundamental la aplicación del Convenio 169.

Sobre este último asunto y teniendo en cuenta las características del movimiento que se viene dando en Puno consideramos que, más allá de esta coyuntura, el nuevo gobierno debiera:

Crear o constituir en el más breve plazo una entidad que con la debida autonomía, jerarquía y recursos esté en capacidad de asumir la defensa de los derechos de los pueblos indígenas y, a su vez, diseñar y conducir en coordinación con los representantes de estos pueblos las políticas que tiendan a eliminar las desigualdades sociales que afectan actualmente a estos. La resistencia de los diversos organismos del Estado para aplicar el Convenio 169, no obstante la importancia de las comunidades campesinas y nativas de la selva en los territorios de buena parte del país, aconsejan esta medida.

Adecuar de modo urgente las reglas o normas referidas a concesiones y a procesos de exploración y explotación del sector minero conforme a lo dispuesto por el Convenio 169, sobre todo en lo que se refiere al derecho de consulta previa cuando se afectan territorios de pueblos identificados como indígenas, debiendo los organismos del Estado, incluido el nivel Regional, tomar la iniciativa para lograr la cooperación y participación de las comunidades alrededor de los proyectos de inversión que presumiblemente pudieran afectar sus intereses.

Conforme a los Principios del Desarrollo Sostenible suscritos por el Perú, la política referida a la agricultura andina y a las actividades que caracterizan a los pueblos amazónicos (caza, pesca, etc) debiera ser equivalente al esfuerzo que se pone en el crecimiento de la inversión minera y de otras que impliquen la explotación de nuestros recursos naturales. Extender la asistencia técnica mejorando el capital humano bajo un sistema de innovación tecnológica, debe suponer para las comunidades andinas y amazónicas un tratamiento especial que les garantice atender sus prioridades de desarrollo y, sin pérdida de su identidad cultural, su mejor integración al resto de la sociedad.

Urge tomar medidas en las que el Estado, con un mayor esfuerzo, lleve a cabo programas amplios de remediación ambiental y diseñe y ejecute políticas de fiscalización más eficaces para sancionar, evitar o mitigar oportunamente prácticas ambientales nocivas para la biodiversidad, sus ecosistemas y para la salud (física, mental y social) de los seres humanos, reduciendo o eliminando las condiciones que permiten el progreso de las percepciones negativas que afectan las inversiones y actividades mineras.

Tan importante como lo ya expuesto es considerar el componente cultural de los conflictos socio-ambientales cuestión que demanda, por parte del Estado y del sector empresarial ligado a la minería, un esfuerzo por comprender la especial cultura andina y amazónica, pues en estos pueblos, a pesar que no están desligados del mercado y que muchos de ellos han transitado en mayor o menor grado hacia el mestizaje cultural, mantienen una forma diferente de valorar los recursos que se encuentran en el territorio que ocupan, el modo en que los aprovechan y el mayor peso que les dan a los derechos colectivos frente a los individuales.

Si los organismos del Estado, en el nuevo gobierno, logran la cooperación y participación de los pueblos indígenas, de las empresas y de otros actores sociales, para llevar adelante estas y otras medidas en el marco del Convenio 169, habiendo un extendido consenso para que la minería se desarrolle en armonía con los principios de desarrollo sostenible, respetando los derechos de los pueblos indígenas y reduciendo o eliminando las desigualdades sociales, no sólo se garantizaría una mejor coexistencia entre minería y agricultura, sino también se progresaría en el reto de construir la unidad del país dentro de la diversidad.

Nota:

(1) Diario La República, edición del sábado 11 de Junio de 2010, Pág. 13.

Las "falencias del EIA" del Proyecto Tía María

2011-03-28T13:30:00.000-07:00

Desde agosto del año 2000, fecha en que un sector de la población de la provincia de Islay en Arequipa se opuso a la exposición del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) del Proyecto Tía María, los conflictos socio-ambientales a su alrededor no han cesado. A propósito de ello, a fines del año 2010, bajo un nuevo escenario de confrontación, el Ministerio de Energía y Minas dispuso que una entidad externa compuesta por expertos del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS) revise el Estudio de Impacto Ambiental en cuestión a fin de decidir, con mayores elementos de juicio, si se aprueba el referido estudio y de modo consiguiente la realización del Proyecto Minero.

En marzo de este año, los mencionados expertos han concluido la revisión ad-hoc del EIA del Proyecto Tía María y, si bien reconocen que este trabajo "responde a los contenidos mínimos esperados para un Estudio de este tipo y un Proyecto de estas características" señalan, "sin embargo, considerando que se trata en el caso de la última fase de compatibilización ambiental del emprendimiento, y atento a la magnitud del mismo, se verifican diversas falencias que deberían ser superadas de manera previa a su aprobación".

En este sentido, dado el estado del conflicto y las circunstancias políticas que lo rodean, somos de la opinión que, dentro de un plazo razonable en el que estén de acuerdo los diversos actores involucrados en el tema, se hagan los estudios complementarios que contribuyan a levantar las observaciones que, a su vez, coinciden con las preocupaciones fundamentales que vienen dando lugar a este ya prolongado conflicto.

Bajo este punto de vista, luego de haber revisado los resultados del trabajo realizado por los expertos del PNUMA y UNOPS contrastado con el EIA del Proyecto publicado en la página web de la Southern Perú Copper Corporation consideramos pertinente plantear lo siguiente:

1° Impactos sobre los recursos hídricos y el mar.

Debe hacerse un estudio exhaustivo sobre el manejo de los recursos hídricos y una investigación hidrológica que despeje las dudas o percepciones negativas sobre la suerte de las aguas superficiales y subterráneas, más aún si se considera la escasez de este recurso en la zona y el impacto que esto tiene sobre los agricultores.

Igualmente, aunque la instalación de una planta desalinizadora debe disminuir las tensiones respecto del agua destinada a la agricultura y el consumo humano, es necesario que se haga una evaluación de las condiciones hidrobiológicas que podrían ser afectadas por el vertimiento de las salmueras al mar con el perjuicio que podría producir a las actividades de pesca de las que vive una parte de la población que se encuentra en el área de influencia del proyecto.

2° La valoración económica de los impactos.-

Conforme al principio de internalización de costos (Ley 28611, Ley General del Ambiente), el EIA en referencia debe hacer una mejor cuantificación de los impactos del Proyecto sobre la flora y fauna de la zona de desierto donde este se ubica a fin de garantizar la preservación de su especial biodiversidad y su importancia en la conservación de su ecosistema. Sobre esta base se debiera efectuar la valoración económica de las impactos con el fin de que la empresa titular del proyecto asuma los costos de los mismos, sea a través de la remediación, de la compensación u otros mecanismos que correspondan según la evaluación pertinente.

Desde luego este principio debe aplicarse igualmente al componente social a fin de que haya claridad en la magnitud de los impactos socio-ambientales, su costo y de las medidas que tendrían que preverse para evitar, mitigar o compensar, según sea el caso, esos efectos.

3° El componente social del EIA

En el componente social del EIA es imprescindibe lo siguiente: a) Extender la información y el análisis de la línea de base social a los tres distritos que comprenden el área de influencia directa (AID) según lo estimado por el propio Proyecto, esto es la zona comprendida entre los distritos de Cocachacra, Dean Validivia y Mejía y, b) recoger y procesar información que, de primera fuente, permita conocer las condiciones socio-económicas en que se desarrollan las principales actividades de que vive la población, en especial de los agricultores que constituye el grupo ocupacional más numeroso y donde se concenyran los mayores temores respecto de presuntos y negativos impactos sobre su fuente de trabajo.

En el mismo componente, es fundamental hacer un diagnóstico de mayor amplitud y profundidad de los grupos de interés y actores sociales que tratan de influir sobre el curso del Proyecto para precisar los escenarios probables bajo los que tendría que operar. Asimismo, habría que evaluar los impactos de Tía María sobre las brechas sociales pre-existentes, sobre todo aquellas que marcarían mayores diferencias entre la minería y la agricultura, cuestión que, dicho sea de paso, constituye una de las mayores fuentes de conflictividad socio-ambiental.

La ausencia de una examen exhaustivo del tema social y de estos asuntos en particular impide propuestas consistentes en materia de compensaciones y por tanto deja el camino libre a percepciones negativas que, siendo una variable fundamental en la generación de conflictos, puede contribuir a que estos se mantengan o agudicen.

4° La Participación Ciudadana.

Los estudios complementarios que solicitan los expertos del PNUMA y UNOPS, antes que se someta a la aprobación del Ministerio de Energía y Minas el EIA del Proyecto Tía María, debe ser una oportunidad para levantar el conjunto de "falencias" que se han encontrado en este estudio y en especial la débil participación de los ciudadanos, parte sustancial de todo proceso de evaluación ambiental.

Consideramos fundamental, toda vez que los trabajos complementarios apuntan a temas que se encuentran en las perceociones negativas de un sector importante de la población, que ésta a través de sus representantes, participe activamente en las diferentes fases de re-evaluación de los impactos del Proyecto bajo el presupuesto de que sus opiniones, observaciones o recomendaciones sean debidamente consideradas a la hora de decidir sobre las características finales del Proyecto, sus impactos y los planes que sirvan para proteger el derecho de los ciudadanos "a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza" tal como lo disponen los principios de desarrollo sostenible a los que el país se encuentra adherido (1).

Consideraciones finales

Los estudios complementarios a los que hemos aludido, fundamentales en el proceso de aprobación del EIA bajo el contexto en que se desenvuelve el Proyecto Tía María, no pueden hacerse sin un clima de diálogo que permita la cooperación de todas las partes. No pueden hacerse en medio de un proceso confrontacional. Por eso, planeamos la conveniencia de que el Gobierno Central convoque a las instituciones que gozan de mayor credibilidad a nivel regional y nacional con el objeto que, pasada la coyuntura electoral, se negocie la mejor forma de perfeccionar la evaluación que se ha hecho de los impactos de este proyecto minero.

Asimismo, consideramos pertinente que la empresa titular del Proyecto y los diversos grupos de interés y actores sociales que desde distintos puntos de vista aprueban o desaprueban la actividad minera hagan los esfuerzos necesarios para hacer prevalecer el diálogo, evitar la violencia y resolver por esa vía un asunto que, es cierto, compromete la vida y las expectativas naturales del desarrollo local y regional para las actuales y futuras generaciones.

Notas:

(1) Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrrollo 1992.

Elecciones Generales: ¿qué viene después?.

2011-03-21T06:50:00.000-07:00

Alfredo J. Cafferata Farfán*

¿Qué panorama nos ofrece las elecciones generales?

Los últimos sondeos de opinión respecto de las elecciones generales de próximo 10 de abril le dan un amplio margen de respaldo al modelo económico implantado en el país desde la década del 90. El escenario más probable es que alguno de los candidatos que defienden la actual economía de mercado llegue a la Presidencia de la República y que, buscando aliados en un Congreso fraccionado, mantenga en lo fundamental este tipo de régimen económico.

En ese mismo escenario, también es posible que en el Congreso se instale una minoría que, integrada por quienes representan una opción que postula cambios fundamentales en el actual régimen económico y político, promueva una dura oposición que conduzca a debatir temas que como, como los que corresponden al sector minero, resultan especialmente relevantes desde el punto de vista político.

Las minorías y otros actores sociales

En este contexto, además, debe considerarse lo siguiente:

1° En democracia las minorías también cuentan, no solo porque estas tienen tanto derecho como la mayoría a ser escuchados, sino también porque, por principio, es necesario que se tomen en cuenta sus planteamientos. En la práctica esto ya se viene dando en parte y, una ligera revisión de las plataformas políticas de las candidaturas con mayor opción para llegar al gobierno nos muestran como estas vienen considerando la necesidad de: a) efectuar cambios en el tratamiento de las inversiones mineras por el lado de los Convenios de Estabilidad Tributaria y las denominadas sobre-ganancias; b) modificar las normas que frenan una mejor redistribución de beneficios a través del canon y las regalías y; aunque no la mayoría, c) cumplir con la aplicación del Convenio 169 (1).

2° En democracias, como la nuestra, donde no existe o es muy débil el sistema de partidos políticos, las relaciones entre las políticas gubernamentales y la sociedad civil se intermedian a través de otras organizaciones que influyen en el curso de la política. Así, en el Perú la Red Muqui, institución que reune a las ONG que tienen una posición crítica frente a la minería, hoy es parte de un grupo más amplio que ha constituido un espacio de diálogo denominado "Alternativas al Extractivismo" planteando de forma desagregada los diferentes temas que, conforme a su opinión, en el plano económico, ambiental y social son materia de cuestionamiento de las actividades del sector minero.

Desde luego, esto no tiene otro propósito que tratar de influir, a través de la opinión pública y el movimiento social, sobre los aspectos que, sobre todo, resultan controversiales en relación con los derechos de las comunidades andinas y amazónicas.

3° Si tenemos en cuenta, además, que un sector importante de la Iglesia Católica, amparada en su doctrina social, no es ajena a la labor que hacen las ONG en el sentido indicado, habiendo manifestado a través de la Conferencia Episcopal Peruana y los Obispos de la Amazonía Peruana serios reparos al actual modelo de desarrollo y a la necesidad de que haya un equilibrio entre el progreso económico, el uso racional de las riquezas, los derechos de las comunidades a la consulta y al disfrute en paz de los territorios que ocupan (véase Encarte de La República del 26/01/11), no quepa duda que la oposición parlamentaria a los aspectos problemáticos de la actividad minera no se va a reducir al significado minoritario de su representación.

4° Súmese a lo anterior la existencia de organizaciones que como AIDESEP y CONACAMI no cesan en reclamar en diferentes tonos la aplicación del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas, custión que ha dado lugar a la formación de un amplio movimiento neo-indigenista a través del cual se ha puesto en agenda la problemática de las comunidades y sus derechos frente al avance de los grandes proyectos del sector minero.

Desde luego, si como ha venido ocurriendo hasta ahora, no se atiende sistemática y satisfactoriamente por parte de los órganos de gobierno reivindicaciones que, como en el caso del Convenio 169, a pesar de las controversias es parte del Derecho interno, lo más probable es que el escenario posterior a los resultados electorales se convierta en una nueva etapa de conflictos sociales alrededor de la inversión minera, hidrocarburífera y energética.

Cambios en consenso o en confrontación

Este escenario, sin ser apocalítico, podría en efecto, según el método de gobierno que se adopte, desencadenar nuevos o mayores conflictos sociales o más bien dar lugar a necesarios reajustes de política. Si, como ha sucedido hasta hoy, se privilegia el espíritu confrontacional contra la minoría política y los actores sociales que tienen una posición contraria que cuestiona las industrias extractivas, serán inevitables nuevos conflictos en materia ambiental y social; pero si al contrario se convoca al diálogo para establecer acuerdos razonables con los diferentes actores políticos y sociales, los conflictos sociales previsibles tendrian un cauce compatible con la estabilidad o equilibrio social que requieren en especial las nuevas inversiones en el sector de mayor crecimiento, el minero (3).

¿Es posible el consenso?. Aunque no se puede ser categórico en la respuesta, se puede decir que hay condiciones que podrían favorecer el deseable ambiente de diálogo y consenso. La mayor parte de entidades a las que hemos hecho referencia, todas ellas vinculadas entre sí por la defensa de los derechos de las comunidades y del ambiente frente a la inversión minera son, en general, susceptibles al diálogo; por otra parte, el sector empresarial minero, por lo menos una parte significativa de este, también lo es, una prueba es la continua mejora de sus prácticas ambientales y de sus inversiones en materia de desarrollo local.

Lo único que faltaría es que el nuevo gobierno, entendiendo este escenario, se ponga en una posición igualmente dialogante y que asumiendo sus responsabilidades políticas conduzca, dentro del Estado de Derecho", un diálogo de buena fe que permita acuerdos consensuales sobre los aspectos más controversiales de la política de inversiones en el sector minero. Por supuesto, en esta condición el Gobierno tendría que dejar de ser un Estado (ausente) no solo en materia ambiental como sostiene Iván Lanegra (4), sino que tendría que tomar la iniciativa en la protección de los derechos que en particular les corresponden a los pueblos y ciudadanos donde se desarrollan las actividades mineras.

Este cambio es difícil por la complejidad política y cultural del tema sobre todo en lo concerniente a los derechos de las comunidades andinas y amazónicas, pero es imprescindible comenzar a llevarlo a cabo, si no se quiere que los conflictos sociales alrededor de la minería perturben la posibilidad que su evidente auge y aporte al crecimiento económico del país sirva, a su vez, al desarrollo sostenible sobre cuyos principios no hay desacuerdo y existe la obligación por parte del Estado de aplicarlos.

Notas:

* El artículo es de responsabilidad del autor, pero ha sido revisado por los otros directivos de Quorum Social Consulting, Sres. Antonio Ríos y Álvaro García, para evitar, dentro de lo posible, cualquier sesgo que reste objetividad a este análisis de la coyuntura política.

(1) Véase al respecto los programas de los Candidatos a la Presidencia de la República, Sres. Alejandro Toledo, Luis Castañeda, Pedro Pablo Kuczynsky y el de la Sra. Keiko Fujimori.

(2) Véase la página Web: http://alternativasalextractivismo.blogstop.com/

(3) Según el Presidente de la SNMPE, Sr. Pedro Martínez, el Instituto Fraser de Canadá, ha determinado el descenso en 9 puntos de su potencial político a favor de la minera y asimismo, de 10 puntos en su potencial geológico debido, entre otros factores, a la conflictividad social del sector. Véase: http://mineriadelperu.com/2011/03/sociedad-de-mineria-expresa-preocupacion-por-descenso-del-peru-en-encuesta-fraser-2011/

(4) Lanegra, Iván. "El Estado (ausente) Ambiental". Realidades S.A. Lima, 2008.

Política Minera y Desarrollo Sostenible

2011-02-22T09:49:00.000-08:00

Alfredo J. Cafferata Farfán

Se han cumplido diez años desde que el "Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible" (GDMDS) se embarcó en la tarea de contribuir al desarrollo sostenible de la minería propiciando el diálogo entre todos aquellos que de uno u otro modo están involucrados en la actividad minera. Así, empresarios o ejecutivos de empresas mineras, profesionales pertenecientes a diversas Consultoras, a ONG u organismos del Estado, dirigentes de diversas organizaciones sociales o de pueblos de las diferentes regionales donde se desarrollan proyectos del sector minero, etc. han avanzado, cada vez con mejores resultados, en un espíritu que fortalece el diálogo como el mejor método para resolver asuntos que conciernen a grupos de interés distintos.

Ejemplo de ello son los avances y acuerdos tomados respecto del uso del agua cuestión que ha dado lugar a la implementación de "activos ambientales" como un modo exitoso para evitar los impactos negativos respecto del aprovechamiento racional y equitativo de este recurso. De igual manera se puede destacar el esfuerzo por llevar adelante monitoreos ambientales participativos que, junto con los progresos en procesos de remediación ambiental, vienen despejando los temores y dudas que aún subsisten respecto de la minería, sus impactos y las posibilidades de recuperación de las áreas disturbadas por esa actividad (1).

Sin embargo, en estos últimos diez años los conflictos socio-ambientales no han cesado y han puesto de manifiesto que los esfuerzos que se vienen haciendo desde Grupos como el GDMDS son insuficientes si, a la vez, no hay una política concertada desde el o los Gobiernos para llevar adelante los principios que orientan la sostenibilidad del desarrollo a partir del crecimiento y progreso de las actividades mineras en el país.

A propósito de ello y con el fin de contribuir, dentro de un espíritu dialogante, a mejorar las políticas públicas respecto de la minería y el desarrollo sostenible, analizamos a continuación algunas carencias que se observan en el cumplimiento de los principios de este concepto de desarrollo incorporados en nuestra legislación de conformidad con el Derecho Internacional (2).

1° Lo Esencial del desarrollo sostenible: los seres humanos.

La política en el ámbito de la minería se ha inclinado por privilegiar logros económicos, olvidando o relegando a último lugar su preocupación por la suerte de los seres humanos que conforme a este principio tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza. La resistencia a concordar con los ciudadanos y en especial con los pueblos indígenas el modo de llevar adelante los proyectos de inversión minera, su nula o débil atención a los pasivos ambientales dejados por la vieja minería y de prácticas nocivas al ambiente, así como la ineficacia distributiva del canon y las regalías para mejorar el capital humano y social de los pueblos afectados, sobre todo en las regiones andina y amazónica, son claros indicios de la ausencia de un marco que propicie las posibilidades que la minería ofrece para hacer sostenible el desarrollo de los seres humanos y su ambiente.

2° La equidad en la atención de las necesidades de las actuales y futuras generaciones; otro principio fundamental del Desarrollo Sostenible

A pesar de que la minería es fundamental para propiciar el crecimiento y desarrollo de un país como el nuestro, la naturaleza concreta de los proyectos mineros, definida en especial por las condiciones de mercado para un tiempo limitado, no asegura que su aporte se mantenga en los niveles que tiene hoy. Por ello es importante bajo este principio, pensando en las necesidades de desarrollo de las actuales y siguientes generaciones que así como hay políticas que promueven la minería; con la misma o mayor intensidad, debiera trabajarse en el sentido de hacer que prosperen las actividades agrícolas y otras en las que tienen probados potenciales las poblaciones de la sierra y la selva donde por lo general se asientan los más grandes proyectos del sector minero.

Debe tenerse en cuenta que desde la eliminación de todo apoyo a la agricultura manteniéndose la postergación de la sierra y de la selva en todos los aspectos que sirven al desarrollo humano, no ha habido alguna política que promueva, por ejemplo, la innovación tecnológica y científica a favor de las actividades de los pueblos y ciudades de esas regiones y en particular de aquellas donde se ubican las inversiones mineras (3). Lo único que es notorio en estas circunstancias es que el Estado implícitamente ha dejado sus funciones a las Empresas Mineras, campo en el cual las limitaciones naturales del sector empresarial en este papel y las expectativas de los ciudadanos , tienden a generar un clima de conflicto como el que conocemos hoy.

¿Qué va a pasar, nos preguntamos, con las generaciones futuras que, una vez cerrado un proyecto minero, van a carecer de los beneficios que este proporcionó mientras operaba? En el caso que no se tomen medidas que en forma equitativa contribuyan al progreso de otras actividades que, como la agricultura, la ganadería, la piscicultura, el turismo, etc. son la principal o potencial fuente de vida de los pueblos de la sierra y de la selva principalmente impactados por el sector minero, asistiríamos, sin mayor duda, a nuevos cuadros de pobreza y de inequidades sociales contrarios a los principios de desarrollo sostenible que comentamos.

3° La protección del ambiente debe ser parte del proceso de desarrollo y no considerarse de modo aislado.

Las políticas de protección del ambiente como parte del desarrollo es una cuestión que viene siendo retardada sistemáticamente por los gobiernos desde inicios de la década del 90. En efecto:

En el año 1991 a través de una serie de normas para promover la inversión privada se modificaron cuestiones esenciales del "Código del medio ambiente y los recursos naturales" suprimiendo entre otros temas la obligatoriedad de los estudios de impacto ambiental (4), aunque esto fue posteriormente subsanado con el DS 014-92 que aprueba el Texto ünico Ordenado de la Ley General de Minería.

Desde esa fecha, hasta hoy, son los sectores y no una autoridad autónoma, los órganos competentes para calificar y decidir sobre los procesos de evaluación de impactos ambientales.

Desde el año 2001 se viene retrasando la aplicación de la ley del "Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental; su reglamento recién se promulga el año 2009 y hasta hoy no se aplica porque, a pesar de que en marzo del 2010 se venció el plazo para que el Ministerio de Energía y Minas se adecue a esta norma, este se rige por disposiciones del año 1993.

Bajo este contexto y teniendo en cuenta la infeliz promulgación de los últimos decretos de urgencia -D.U. 001 y 002- que promovían inversiones debilitando la aprobación previa de las evaluaciones de impacto ambiental, la política por la cual la protección del ambiente debiera ser parte del proceso de desarrollo es evidentemente cuestionable.

Por otra parte, aunque las evaluaciones de impacto ambiental incluyen el componente social, este aspecto es tratado de modo subordinado y sin considerar los vínculos entre la forma como el hombre ocupa determinado territorio, transformando y disfrutando de lo que le ofrece el ambiente. Este se pone de relieve en el modo en que los sucesivos gobiernos han tratado el tema de participación ciudadana y de consulta inherentes a estos procesos de evaluación de impactos a tal punto que en junio del año 2010 el Tribunal Constitucional emitió una sentencia contra el Ministerio de Energía y Minas por incumplir con la reglamentación del Derecho de Consulta vigente desde el año 1995.

Proposiciones finales

Sin otra pretensión que la de estimular un mayor análisis y si fuera posible un debate esclarecedor sobre el tema, consideramos que existen suficientes elementos para afirmar que la política de inversiones en el sector minero ha privilegiado los objetivos de crecimiento económico poniendo en riesgo la defensa del ambiente, pero, a la vez y en especial ha descuidado el tratamiento de las condiciones de vida del hombre, cuestión que constituye el principio rector del desarrollo sostenible.

Bajo estas consideraciones y teniendo en cuenta que para los próximos años se espera un aumento de las inversiones en el sector minero, consideramos pertinente proponer lo siguiente:

La agenda respecto de las políticas orientadas a lograr el desarrollo sostenible aprovechando el concurso de la inversión minera debe centrarse alrededor de las necesidades y derechos que tienen las actuales y nuevas generaciones, como ciudadanos o pueblos, aplicando de modo concordado lo que concierne a su participación y el derecho de consulta. Asimismo, es fundamental modificar las normas o prácticas que impiden que el canon y las regalías se utilicen principal y directamente en la mejora del capital humano y social que existe en las comunidades, pueblos etc. que se encuentran alrededor de la actividad minera.

Es urgente equiparar la intensidad con que se desarrollan políticas favorables a la inversión minera con las que corresponden al sector agrario, especialmente en las regiones andina y amazónica con el objeto de reducir brechas tecnológicas y sociales que, a su vez, protejan o consoliden el aporte de las culturas existentes en esos territorios.

Es fundamental que junto a lo expuesto exista un mayor rigor en la protección ddel ambiente y los recursos naturales poniendo en práctica, sin más demora, la legislación actual para una adecuada evaluación de los impactos ambientales de los proyectos mineros y, asimismo se provea de un mejor marco institucional para efectos de fiscalización e indemnización por posibles daños al ambiente, la salud y condiciones de vida de la población que pudiera ser afectada.

El diálogo sobre estos aspectos, consideramos, no sólo hará posible acercarnos a la propuesta programática del desarrollo sostenible sino también podrá generar un mejor acercamiento entre el Estado y los diversos grupos de interés y actores sociales mejorando la gobernabilidad y las perspectivas de un futuro mejor para las actuales y siguientes generaciones.

Notas:

(1) Véase en este mismo blog la nota de pie de pagina 3 del artículo "Sin aprobación social ¿Es posible la sostenibilidad de la minería? de Diciembre de 2010. Aquí se detallan algunos avances concretos de las mineras del norte del país.

(2) Se ha tomado en cuenta la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992.

(3) Téngase en cuenta que la innovación tecnológica tiene como componente fundamental lograr que el capital humano esté en capacidad de potenciar, con nuevos y mayores conocimientos, las posibilidades de su desarrollo en todos los campos.

(4) Véase al respecto: Charpentier, Silvia y Jéssica Hidalgo. "La Política Ambiental en el Perú". Agenda Perú, Lima 1999.

La gestión ambiental y los Decretos de Urgencia 001 y 002

2011-02-09T13:34:00.000-08:00

Por: Alfredo J. Cafferata Farfán

Como si no importaran los crecientes conflictos socio-ambientales provocados, entre otros factores, por el desconocimiento de procedimientos amparados por nuestro ordenamiento legal y sin interesar, al parecer, el riesgo que corren los proyectos de inversión al tratar de aprobarse sin llevar a cabo previamente los Estudios de Impacto Ambiental consiguientes, el Gobierno actual insiste en mantener los Decretos de Urgencia 001 y 002 que liberan precisamente de la obligatoriedad de efectuar esos estudios a 33 proyectos de inversión correspondientes principalmente a los sectores minero-energético y de transportes.

Esta insistencia se da no obstante que importantes instituciones, entre las que se cuentan la Defensoría del Pueblo, la Conferencia Episcopal y los Obispos de la Amazonía, han advertido, una el carácter inconstitucional de estos dispositivos y, las otras el riesgo que esto acreciente la conflictividad socio-ambiental que, como ya se conoce, tiene efectos negativos para la ejecución de importantes proyectos de inversión.

Los antecedentes del Gobierno en materia de gestión ambiental, provocando con demostradas infracciones jurídicas conflictos que podían ser evitados atendiendo los derechos ciudadanos, individuales o colectivos -aspecto central de las políticas ambientales-, nos sugieren que los D.U. 001 y 002 con los que se pretende concesionar proyectos de inversión sin la previa certificación ambiental son un retroceso en la aplicación de las políticas ambientales que afectan, a su vez, la promoción de las inversiones en los sectores involucrados.

En nuestra opinión, la convocatoria que se ha realizado a los Presidentes de los Gobiernos Regionales y a las instituciones que han cuestionado estos dispositivos con el objeto de confrontar los intereses por el progreso de las inversiones frente a las políticas ambientales que deben aplicarse, revela el propósito claro de transgredir principios fundamentales en esta materia. En efecto, sin abundar en lo ya sostenido por la Defensoría del Pueblo e importantes representantes de la Iglesia Católica, el análisis de los D.U. y de las normas que regulan la gestión ambiental del Estado, nos permiten afirmar que los indicados decretos vulneran principios y disposiciones fundamentales del Estado en materia ambiental. Así:

1.- Conforme al Art. V de la Ley General del Ambiente donde se define el "Principio de sostenibilidad", se prescribe que la gestión ambiental y la protección de los derechos que esta ley contempla, "se sustentan en la integración equilibrada de los aspectos sociales, ambientales y económicos del desarrollo nacional asi como en la satisfacción de las necesidades de las actuales y futiras generaciones"; sin embargo los fundamentos y la parte resolutiva de los decretos de urgencia al aprobar la concesión de actividades económicas sin que se requiera la reealización de EIA, esto es sin considerar los probables impactos ambientales y sociales de los mismos, viola desde un comienzo el equilibrio que como principio debe existir entre la promoción de las inversiones, el desarrollo humano y la protección del ambiente.

2.- El principio de prevención a partir del cual es exigible la certificación ambiental antes que cualquier autoridad apruebe o concesione algún proyecto de inversión tal como prescribe el Art. 3° de la ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental es también claramente transgredido por estos D.U. que facultan a PROINVERSION para concesionar y efectuar contratos sobre los 33 proyectos de inversión autorizando las actividades económicas consiguientes sin necesidad de contar con las certificaciones ambientales correspondientes.

Efectivamente, tal como se señala en el Art. 5° del D.U. 001 esas certificaciones "no serán requisito para la obtención de las autorizaciones administrativas de carácter sectorial otorgadas por dichas entidades para el ejercicio de las actividades económicas materia del proyecto adjudicado."

3.- Confirma lo que sostenemos el hecho que en el Art. 3° del D.U. 001 se consigna que aquellos proyectos que requieren cofinanciamiento serán otorgados o concesionados "con estudios a nivel de pre factibilidad". Si esto es así, ¿dónde se ubican las certificaciones ambientales que deben darse antes de autorizar la ejecución de un proyecto tal como dispone la normativa en materia ambiental?.

Lo grave de este quebrantamiento de la gestión y política ambiental es que pone en entredicho la capacidad del Ministerio del Ambiente para hacer una adecuada gestión de los logros alcanzados dentro de su propia normativa poniendo en juego un instrumento vital, la evaluación de los impactos ambientales, para garantizar de algún modo que haya un equilibrio entre las necesidades de crecimiento económico y los derechos sociales y ambientales, principio sobre el cual giran las preocupaciones no solo de quienes reclaman, sino también de quienes invierten al haber generado una nueva filosofía empresarial que aspira a compatibilizar los fines de sus actividades economicas con funciones que implican posiciones de responsabilidad social y ambiental.

Desde luego, la mejor forma de evitar que se trasen las inversiones que se consideran necesarias para el país, tanto en el sector minero-energético como en el de transportes, no es pasando por alto las reglas establecidas que protegen los derechos y obligaciones sociales y ambientales. La historia de los últimos años y los más recientes conflictos donde se han tratado de subestimar los impactos de los grandes proyectos de inversión, sobre todo en el sector minero, nos indican que la eliminación o el debilitamiento de la obligatoriedad de obtener certificaciones ambientales antes de la ejecución de un proyecto no es lo mejor para afianzar el crecimiento económico y las aspiraciones de desarrollo que todos o la mayor parte de sectores del país aspiran.

En virtud de ello y con la convicción que los proyectos de inversión deben desarrollarse desde sus fases previas en iniciales en un ambiente de armonía con su entorno social y ambiental consideramos que el Poder Ejecutivo, antes de generar un mayor conflicto alrededor de estos 33 proyectos, se ajuste a su propia política ambiental derogando estos decretos de urgencia pero, a la vez, disponiendo o dando los recursos necesarios para que las trabas burocráticas que existen en los sectores involucrados sean eliminadas agilizando la revisión de las evaluaciones de impacto ambiental que presenten los titulares de los diversos proyectos de inversión.

Por otra parte, en ese mismo contexto, sería igualmente conveniente que los Ministerios involucrados, atendiendo la importancia de estos proyectos se esfuercen en: a) conducir y coordinar con los pueblos que pudieran ser afectados, las tareas de participación y consulta necesarias y, b) preparar los términos de referencia que, ajustados a las características particulares de cada proyecto y de la o las zonas presumiblemente afectadas, sirvan de guía concreta para que los EIA, sin perder sus objetivos, impliquen el tratamiento oportuno y eficaz de los posibles impactos negativos que pudieran producirse , tanto en lo social como en lo estrictamente ambiental.

Sin aprobación social: ¿Es posible la sostenibilidad de la minería?

2010-12-24T07:11:00.000-08:00

Se va un nuevo año y tal como sostuvimos al finalizar el año 2009 (1), existen claros indicadores de que la creciente inversión minera, lejos de darse en un clima de mayor armonía, "más bien tiende a convertirse en el principal motivo de conflictos sociales, generando un ambiente adverso para que la inversión juegue el papel que le corresponde en el logro del desarrollo humano y la ansiada paz social."

Hechos recientes, como los que describimos líneas abajo, demuestran que lo afirmado no sólo confirma lo que ya se veía venir para el año que termina, sino además que quienes están involucrados en este escenario de conflictos alrededor de la minería no han hecho lo suficiente para afianzar caminos de diálogo que cambien las condiciones en que estos se producen y desarrollan. Veamos:

En suspenso Proyecto Tía María

El 22 de noviembre, pobladores de Cocachacra y Chucarapi en Arequipa inician un paro de protesta frente a la posibilidad que se apruebe el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) del Proyecto Tía María y se autorice el inicio de sus operaciones. Como producto de este movimiento, que incluye el rechazo a nuevas concesiones mineras otorgadas en esta zona, el Gobierno se ha comprometido a la revisión del EIA del mencionado proyecto minero por expertos internacionales asegurando que, de preverse impactos negativos y significativos sobre el medio ambiente no se daría la autorización que Tía María requiere para su puesta en marcha.

Los antecedentes en la conducta de la empresa titular del proyecto que dejó abierta la alternativa para usar agua del subsuelo, cuestión que produjo el mayor rechazo de la población desde su inicio, la conocida ausencia del Estado durante el proceso de gestación del conflicto y, desde luego la desconfianza de las organizaciones sociales y sus dirigentes sobre la actuación del Gobierno Central y la Empresa abonaron para que hoy este proyecto minero haya quedado en una situación de suspenso.

La Zonificacíon ecológica y económica en Cajamarca

El 4 de diciembre, el Gobierno Regional de Cajamarca aprobó la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) de la Región como instrumento de ordenamiento y planificación para fomentar el desarrollo sostenible. Frente a ello y antes de su aprobación el Grupo Norte, asociación que agrupa principalmente a las empresas mineras de la Región (2), la Cámara de Comercio y una Universidad Particular, entre otras instituciones, se apartaron del proceso que condujo a la mencionada ZEE por considerar que no se llevaba adelante de modo técnico sino político.

Por su parte, el Ministro del Ambiente, apenas enterado de esta noticia, declaró su disconformidad sobre esta resolución del Gobierno regional por considerar que más habían pesado prejuicios contrarios al desarrollo minero que criterios técnicos, adelantando opinión sobre lo que podría resolver en última instancia el Ministerio cuya dirección ejerce.

El nuevo Gobierno Regional, cuyo Presidente tiene una posición crítica respecto de la minería en Cajamarca es muy posible que apoye la ZEE ya aprobada con lo cual el conflicto entre el Gobierno Regional defendiendo sus atribuciones no solo se extenderá en su relación con el Gobierno Central, sino también con las empresas mineras que se oponen a esta Ordenanza.

En este nuevo escenario, los esfuerzos de los más grandes proyectos mineros que tras el GRUPO NORTE se han venido involucrando, bajo una mirada estratégica, en el desarrollo sostenible de Cajamarca (3), en el entendido que no aprueban la ZEE por limitar el desarrollo de la actividad minera, podría estimular un conflicto mayor con quienes desde la esfera política manejan un enfoque distinto del desarrollo para Cajamarca.

Cancelación de Proyecto de exploración minera en Ancash

El 6 de diciembre, en Recuay, Ancash, se inicia una extensa y violenta manifestación contra el proyecto minero Huambo que iniciaba trabajos de exploración en Catac afectando, según informan los manifestantes, la cuenca de Conococha. La forma en que el Ministerio de Energía y Minas ha reaccionado, cancelando la licencia de exploración que había otorgado, pone de manifiesto la forma errática y puramente reactiva en que se conduce este sector animando con ese proceder las percepciones que favorecen el rechazo de las inversiones en este campo.

Esperamos que la rápida adhesión del reelegido Presidente Regional al movimiento suscitado alrededor de este proyecto, Huambo, ojalá no sea el preludio de relaciones de conflicto con un sector que a través del canon y las regalías hace de Ancash una región, por lo menos económicamente privilegiada.

¿Qué está pasando? ¿Qué podemos hacer?

Después de más de 15 años del nuevo desarrollo de la actividad minera y asistiendo al crecimiento de los conflictos sociales, asociados a su auge, nos preguntamos ¿que es lo que está pasando con la inversión en el sector minero?. Pensamos que no ha habido un buen manejo de la política en este campo y que, a pesar de todos los cambios que se han exigido en el marco de la legislación vigente, los gobiernos han preferido mantener prácticas lesivas contra los derechos de participación ciudadana en lugar de concertar con estos las mejores formas para desarrollar las actividades del sector minero aprovechando sus potenciales beneficios y el nivel tecnológico que hoy permite aprovechar recursos naturales mitigando o evitando mayores daños sobre el medio ambiente.

Desde luego, la forma en que se aprueban los EIA subestimado la participación ciudadana o de los pueblos indígenas, la falta de fiscalización y sanción oportuna para quienes producen daños sobre el medio ambiente y la salud de las personas, la deficiente aplicación de los beneficios del canon y las regalías a favor de las poblaciones que reciben los mayores impactos negativos, etc., son algunos de los aspectos en los que falla el Estado y que vienen dando motivo para una creciente desaprobación de estas actividades en las zonas o regiones donde estas se instalan.

Por otra parte, aunque en el sector empresarial existe una tendencia que va dejando de lado las miradas cortoplacistas para comprometerse en tareas de largo plazo, como en el caso del mencionado Grupo Norte en Cajamarca, persiste en el sector una tendencia a desconocer la complejidad del tema social, lo que se revela en el diferente tratamiento que en recursos humanos y técnicos se da a los impactos físicos y bióticos frente a los de carácter social, sobre todo atendiendo a los complejos temas culturales y políticos.

Dentro de este panorama, aunque desde la sociedad civil existe un esfuerzo que sigue ganando adeptos a favor del diálogo y del desarrollo sostenible de la minería (4), la situación que hemos descrito, sumada a una cultura de confrontación de la cual la minería no ha estado ausente, está poniendo en riesgo la sostenibilidad de esta actividad, quizás ya no tanto por el lado físico o biótico ambiental, sino por el lado de las percepciones sociales, políticas y culturales sin cuyo concurso y bajo reglas democráticas no será posible seguir afirmando que la minería es parte de un proyecto de desarrollo sostenible (5).

En este sentido, consideramos que el año 2011 es un año de grandes definiciones donde debe primar una actitud de cambio y de diálogo que permita dentro de nuestra realidad pluricultural acercar los diferentes intereses en juego y establecer acuerdos duraderos para que las actividades mineras, preservando o minimizando sus impactos sobre la naturaleza, contribuya a su vez, a generar mejores condiciones de vida para las generaciones del hoy y del mañana. Creemos que esto es un proceso difícil, contradictorio, pero consideramos necesario asumirlo si de veras coincidimos en el objetivo de procurar un tipo de desarrollo sostenible.

NOTAS:

(1)Véase en este mismo Blog el artículo "2010: Escenario Probable Para las Inversiones Minero-energéticas" del 24 de Diciembre del 2009.

(2)El Grupo Norte esta constituido por las siguientes compañías mineras: La Zanja, Yanacocha, Coimolache,Gold Fields La Cima, Colquirrumi, Lumina Copper, Buenaventura, Anglo American Michiquillay; además, por la Asociación Los Andes de Cajamarca, el Grupo Gloria, el Quinde Shopping Plaza, Piscifactoría Peña y FONCREAGRO.

(3) El Grupo Norte viene avanzando en el desarrollo de infraestructura que genere "activos ambientales" sobre todo para mejorar el aprovechamiento del agua por las cuencas en que sus proyectos tienen influencia. Así, Yanacocha ha convertido un tajo, producto de sus operaciones, en un reservorio de agua que permite optimizar el uso de este recurso por las poblaciones que se encuentran en su entorno. En esa misma línea, la generación de activos ambientales, el Proyecto La Zanja en el distrito de Pulán, provincia de Santa Cruz, aparte de apoyar un programa de electrificación rural a favor de los pueblos que se encuentran en su área de influencia, antes de iniciar sus operaciones, ha puesto a disposición de las comunidades que se encuentran en la cuenca que ocupan un reservorio de agua, que como en el caso anterior constituye un activo que técnicamente es una base fundamental para el mejor desarrollo de la agricultura y ganadería de esta zona.

Por otra parte, estas mismas empresas vienen desarrollando acciones de remediación dentro de sus operaciones recuperando los terrenos o áreas disturbadas principalmente para la ganadería. Cabe destacar el trabajo que realiza la Cía. Colquirrumi que no se dedica a explorar o explotar yacimientos sino a remediar pasivos ambientales en zonas mineras de Hualgayoc. El uso de técnicas modernas para clausurar minas de socavón que vierten aguas ácidas, para eliminar los efectos de depósitos de relaves abandonados o para remediar suelos disturbados por la vieja minería y convertirlos en aptos para fines agrícolas es una labor que demuestra objetivamente las posibilidades de que la minería puede en efecto evitar y mitigar los impactos negativos que produce sobre la naturaleza.

(4) Ejemplo de ello es el mantenimiento y desarrollo del Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible al que concurren empresarios del sector minero, funcionarios del Estado, representantes de ONG y de distintas organizaciones sociales para generar un espacio y clima de diálogo favorable a un entendimiento de los diversos puntos de vista sobre la minería y el desarrollo del país.

(5) De acuerdo con la Conferencia de la ONU sobre Medio Ambiente y Desarrollo ( Declaración de Río, 1992) el desarrollo sostenible supone "satisfacer las necesidades de la generación presente sin comprometer las posibilidades de las del futuro para atender sus propias necesidades." Se comprende además que esta definición tiene tres pilares, el crecimiento económico, la equidad social y la preservación del medio ambiente.

El indigenismo tras el movimiento social

2010-09-03T14:53:00.000-07:00

En febrero del presente año nuestro Consultor, Alfredo J. Cafferata Farfán, participó del Diplomado Internacional "Derechos Indígenas, Interculturalidad y Defensa del Medio Ambiente" organizado por el Grupo Parlamentario Indígena del Perú en convenio con las Universidad San Antonio Abad del Cuzco. En esa ocasión, presentó un comentario respecto de una Conferencia dictada por el Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia en el seno de un Encuentro Latinoamericano de Pueblos Indígenas en el Ecuador(1).

Con algunas variaciones de forma presentamos el comentario citado, por considerar que lo expresado presenta un punto importante en el proceso de entender la dinamica del pensamiento actual del ¨mundo indigena"(2) que, como se comprenderá luego, no se queda en conseguir un mejor posicionamiento frente a negociaciones coyunturales con empresas o proyectos específicos que el Estado apoya, sino que avanza hacia posiciones ideológicas que tienden a sostener un proyecto político latinoamericano y que bien puede significar una nueva etapa del indigenismo en esta parte del Continente.

PROPUESTA BOLIVIANA SOBRE EL "VIVIR BIEN"

Por: Alfredo Jorge Cafferata Farfán

En una ponencia presentada en el Encuentro Latinoamericano "Pachamama, Pueblos, Liberación y Sumak Kausay" (Quito, 27 de Enero del 2010), el Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia, Sr. David Choquehuanca, expuso su punto de vista sobre el sentido del "Vivir Bien".

Resumiendo su ponencia "Hacia la reconstrucción del Vivir Bien", el citado Ministro sostiene lo siguiente:

Que el mundo occidental es responsable de la explotación irracional de los recursos naturales, de las desigualdades sociales y del modo en que la industrialización, el consumismo y el afán de acaparamiento individual, vienen malogrando el planeta, la tierra y el desarrollo de los pueblos y culturas indígenas.

Que, las diversas propuestas de desarrollo del mundo occidental sólo apuntan a la explotación de unos hombres por otros y a la destrucción de la naturaleza, lo que se conoce como "Vivir Mejor".

Ante esta alternativa, la del "Vivir Mejor", que solo asegura "la guerra, la muerte y la destrucción", solo queda como alternativa "el camino indígena de la armonía con la naturaleza y la vida", el mismo que se nutre de la sabiduría de los pueblos conformantes del "ABYA YALA". De este modo se podrán reconstruir los valores y la cultura de vida de nuestros antepasados, "nuevamente tenemos que volver a ser, porque la colonización ha hecho que nosotros dejemos de ser .... Ahora queremos nuevamente volver a ser qamiri volver a ser iyambae, volver a ser qhapaj".

COMENTARIOS A LO DISERTADO POR EL MINISTRO DAVID CHOQUEHUANCA

Sin duda esta ponencia, que revela un tipo de pensamiento que va madurando en el seno del movimiento indígena latinoamericano, es una respuesta a la forma en que las políticas de libre mercado se extienden tras el proceso de globalización afectando, sobre todo por la explotación de materias primas, los territorios y cultura que caracterizan a los pueblos indígenas en esta parte del continente americano.
Un concepto fundamental que se presenta en la ponencia es el de equilibrio en las relaciones entre los hombres y mujeres y de estos con la naturaleza como un objetivo a seguir para resolver los problemas que hoy tiene el mundo. Este principio, al que no son ajenas históricamente las comunidades o pueblos andinos en la forma como manejan lo individual y lo colectivo, no es sin embargo, una máxima que solo aparece en los pueblos indígenas; se encuentra en la filosofía oriental (Confucio) y también desde muy antiguo en la evolución de las ideas occidentales.

Sobre esto último cabe destacar los trabajos de Norberto Bobbio quien postula las ideas de equilibrio y armonía entre el individualismo y el comunitarismo como modo de resolver el desbalance que se da cuando predomina el liberalismo en detrimento de los social o al revés cuando el esfuerzo por colectivizar anula las individualidades.

Hay una contradicción flagrante en la propuesta ideológica del Ministro Choquehuanca. Plantea como principio fundamental el equilibrio pero a la vez postula que lo más importante es lo comunal frente al individuo lo que de hecho es contrario al concepto de armonía y equilibrio. igualmente, sostiene que debemos guiarnos "más por el corazón que por la razón", cuestión que entra en conflicto con la necesidad más bien de complementar en forma equilibrada lo que manda cada uno de estos aspectos de nuestra vida.
Es por ello quizás que, por un estado anímico contrario al reconocimiento de los aportes del "mundo occidental", pasa por alto el hecho histórico que todas las naciones - como la nuestra - han pasado y siguen transitando por un complicado proceso de mestizaje cultural, confrontacional en muchos casos, pero que demanda integración y no el desconocimiento de unos por otros.
A propósito de lo que venimos exponiendo, cabe recordar que J.C. Mariátegui y J.M. Arguedas, ambos reconocidos por su notable contribución al movimiento y pensamiento social indígena, cada uno en su momento, lo valoraron por la forma en que denunciaban las condiciones de los pueblos indígenas, pero rechazaron las propuestas que pretendían, contra toda tendencia histórica volver al pasado pre colonial.

Más aún, Mariátegui, armonizando sus ideas socialistas con las reivindicaciones indígenas, en histórica polémica con Luis Alberto Sánchez, sostuvo: "no es mi ideal el Perú Colonial ni el Perú Incaico, sino un Perú integral, ideal compatible con los indigenistas auténticos que colaboran consientemente o no en una obra política de reivindicación no de restauración ni resurrección." Por su parte, Arguedas, dentro de sus tesis sobre el mestizaje, descartando los programas de desarrollo comunal que pretendían disolver la cultura indígena, muestra no sólo la aptitud de esta para aprovechar la cultura occidental sino también sus capacidades para extenderse e integrarse dando forma o construyendo, en lo nacional, una nueva unidad sobre la diversidad.

La ideología que busca representar el Ministro Boliviano resulta contradictoria con la política del Gobierno al que pertenece y donde supuestamente dominan los principios que ha expuesto. Así, en materia económica sus principales esfuerzos están encaminados a explotar con el apoyo de empresas transnacionales (empresa de la India JINDAI) riquezas minerales e hidrocarburíferas que, desde luego, van a afectar el medio natural y le van a dar importantes ganancias a JINDAI (40% es su participación en sociedad con el Estado Boliviano). En otras palabras, las riquezas del subsuelo van a ser explotadas tan igual como en el resto del mundo occidental.

En materia política, si bien se ha declarado un Estado multinacional y se ha dado a las comunidades jurisdicción municipal para el gobierno de sus pueblos y territorios, el proceso constitucional se ha realizado bajo las características de lo que se denomina una "dictadura soberana", esto es, desconociendo el régimen constitucional existente y las reglas que rigen la aprobación de una nueva Constitución. Por cierto, no fue el consenso la forma empleada para aprobar la Nueva Constitución Boliviana, tal como se postula en la concepción democrática del Ministro Choquehuanca, sino la imposición de la mayoría sobre la minoría.

Bajo estas consideraciones, sin perder de vista el principio del equilibrio y de la armonía que aparecen en distintos pensamientos, occidentales y no occidentales, convendría buscar una alternativa de pensamiento que contribuya a construir un futuro sobre la base de lo que hoy existe revalorado y aprovechando lo que la diversidad cultural y los métodos democráticos nos ofrrecen para integrarnos y lograr el desarrollo armonioso de la humanidad, sus culturas y el medio natural.

Lima, 25 de Febrero del 2010

Notas:

(1) Extractos de la Conferencia pueden encontrarse en la Revista "América Latina en Movimiento N°452 de Febrero de 2010: http//alainet.org/publica/452.phtml

(2) Se usa el término o concepto indígena en el sentido cultural, no en la forma peyorativa que por mucho tiempo, antes de la reforma agraria de 1969, tuvo en el Perú.

Propuestas sobre los estudios de impacto ambiental (EIA)

2010-05-26T08:15:00.000-07:00

Por: Alfredo J. Cafferata Farfán

El 27 de Abril pasado el Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible (GDMDS) llevó a cabo un importante evento en el cual se expusieron distintos puntos de vista respecto del modo en que podrían ser mejorados los actuales estudios de impacto ambiental (EIA) en el sector minero; fueron puestos en cuestión los aspectos normativos que rigen para este tipo de trabajos, la forma en que se realizan y, a su vez, el modo en que se exponen y aprueban (1).

Partiendo de nuestra experiencia y de lo que observamos respecto de la manera en que los EIA se convierten en parte de los conflictos socioambientales que afectan las actividades del sector minero, consideramos pertinente contribuir al debate que ha abierto el Grupo de Diálogo, GDMDS, alcanzando de modo muy breve nuestras principales ideas sobre este particular.

1.- Adaptación de los EIA al Convenio 169.

Una cuestión que no debe postergarse por más tiempo es la adaptación de las normas y procedimientos que se siguen en los EIA a lo que dispone el Convenio 169 sobre pueblos indígenas. Esto, no sólo porque es obligatorio desde que se ratificara el citado Acuerdo Internacional en 1994, sino porque es necesario para evitar que la naturaleza y dimensión que vienen tomando los conflictos sociales sigan afectando las posibilidades de mayor crecimiento económico en un ambiente de razonable equilibrio entre los diferentes intereses en juego.

Así, si conforme al citado Convenio la normatividad y los procedimientos que se utilizan en los EIA aseguran la cooperación y participación de las instituciones representativas de los pueblos indígenas, comunidades campesinas o nativas, se podrá evitar las especulaciones que abren el camino para percepciones negativas que luego son muy díficiles de modificar y que constituyen una variable fundamental en el desarrollo de los conflictos (2).

Es más, en virtud de la participación de las comunidades o de sus instituciones representativas, el conocimiento del modo en que finalmente se ha hecho el estudio determinando en qué medida sus intereses no serían significativamente afectados o , en todo caso, la forma en que se podrían evitar o minimizar impactos negativos con las consiguientes compensaciones o indemnizaciones a que hubiera lugar, deja la posibilidad de un diálogo de buena fe en el cual las partes puedan finalmente ponerse de acuerdo sobre la pertinencia social y ambiental de un proyecto sin dar lugar a posiciones confrontacionales.

Desde luego, la consulta bajo este contexto no sería más que un proceso en el cual diversos grupos de interés y actores sociales actuarían con respeto a la propiedad individual y colectiva, a las costumbres de los pueblos y su biodiversidad frente a los requerimientos de una política pública que auspicia la inversión en la explotación de las riquezas mineras en las que es pródigo nuestro suelo.

2. La autoridad competente en materia de los EIA

Un tema donde hay grandes coincidencias desde diferentes puntos de vista es la necesidad de que los EIA del sector minero sean normados, revisados y aprobados o desaprobados por el Ministerio del Ambiente y no como ocurre hasta hoy, por el Ministerio de Energía y Minas. Este sería un paso fundamental en el fortalecimiento de las políticas ambientales destinadas a proteger la extraordinaria biodiversidad del país y desde luego los derechos que tienen los pueblos indígenas sobre los recursos naturales existentes en sus tierras (3).

La creación del Ministerio del Ambiente y luego el pase de las competencias de fiscalización sobre las actividades minero energéticas, hasta hace poco en poder del Ministerio de Energía y Minas y luego de OSINERGMIN, a esta nueva institución especializada es una pauta para continuar en esta dirección, dejando que esta entidad sea el filtro técnico que, desde su fase inicial, disponga la forma en que deben realizarse los EIA, su supervisión y los requisitos que deben cumplir para su aprobación.

De este modo se evitaría la percepción según la cual la realización y exposición de los Estudios de Impacto Ambiental solo se hacen con el objeto de cumplir con un requisito formal para aprobar un proyecto minero, hidrocarburífero o energético, dejando de lado el hecho que las normas obligan a una evaluación rigurosa sobre los efectos de un proyecto para aprobarlo o desaprobarlo o en su defecto para determinar las condiciones en qué técnicamente este sería viable sin impactar de modo significativo y negativo sobre el medio ambiente y social.

Desde luego, una medida de esta naturaleza, al dar mayores garantías de objetividad e independencia frente al inversionista, debilitará la percepción según la cual el Gobierno trabaja sólo a favor de las empresas sin considerar los aspectos ambientales y sociales que son comprometidos por las actividades mineras y, de modo consiguiente, dará un mejor contexto para la cooperación, la participación y las consultas que sean pertinentes con la población o pueblos involucrados en este tipo de proyectos.

3.-Los parámetros ambientales y sociales permisibles

Hay un esfuerzo importante por ir avanzado en la mejora de los "límites máximos permisibles" (LMP) que serían tolerables considerando las condiciones ecológicas especiales que identifican las diferencias mayores entre la costa la sierra y la selva y que tienen por propósito poner a buen recaudo las condiciones en que se desarrolla la biodiversidad propia de estas regiones (4). No existe en cambio o no conocemos de estudios que vayan determinando bajo qué parámetros se evaluarían los límites permisibles para los impactos que en materia económica, social, cultural y política pueden producir los proyectos de inversión en el sector minero.

Si se toma en cuenta que los conflictos socioambientales son protagonizados por diversos actores sociales, comunidades campesinas o nativas más de las veces, no debieran desvincularse los probables impactos ambientales de los impactos sociales y, en tal caso, habría que precisar hasta qué punto los aspectos vulnerables de los pueblos que se encuentran, sobre todo en el área de influencia directa de los proyectos, podrían ser afectados sin que se altere de modo significativo y negativo sus estilos de vida, su economía o su cultura.

Esto último resulta tanto o más pertinente por la relación íntima que, en especial en la sierra y la selva del país, existe entre la biodiversidad y los pueblos que siendo culturalmente distintos al resto de la sociedad, no sólo tienen conocimiento ancestral sobre el manejo de su medio ambiente sino que, además, conforme al Convenio 169 tienen derechos sobre el uso de esos recursos. En esta medida, los avances que se vienen trabajando para mejorar los LMP en el medio ambiente serán mucho más consistentes si se integran a este esfuerzo la fijación de los límites sociales en tanto el área comprometida por la inversión se encuentra ocupada por algún o algunos pueblos.

Sólo de esta manera podremos preservar o garantizar de modo sostenido que el medio ambiente se desarrolle en equilibrio con el medio social y ambos en similar armonía con la inversión minera.

4. Hacia un enfoque objetivo e integral de los EIA.

Aparte de los problemas de lenguaje y lo frondoso que resultan los EIA, consideramos importante que se desarrolle un enfoque objetivo, imparcial que refleje, a su vez, de modo integral los posibles impactos de los proyectos que son objeto de evaluación. En este sentido, a nuestro parecer es fundamental lo siguiente:

Evitar los sesgos que se atribuyen a estos estudios por el hecho de ser financiados directamente por las empresas interesadas en sus proyectos. Ante esto habría que ver un mecanismo por el cual se asegure la independencia de quienes hacen estos trabajos y que los mismos, conforme a las reglas de toda investigación eviten la interferencia de prejuicios o creencias que conduzcan a un manejo e interpretación parcializada de la realidad.

Articular los aspectos que se conocen como estrictamente ambientales con los aspectos sociales a fin de impedir una visión separada de los mismos propendiendo más bien a la comprensión y adecuada ponderación de las relaciones existentes entre el medio social y su medio ambiente. Esto contribuirá a facilitar la revisión de los EIA en la medida que una exposición en la que se integra lo ambiental y social refleja mejor la realidad cotidiana de los pueblos que se sienten afectados por un proyecto minero.

Un enfoque objetivo e integral de los posibles impactos ambientales debe incorporar los impactos acumulativos que ya se vienen produciendo en la misma zona por similares proyectos u otras actividades de modo que en lugar de presentar sólo los que produce el proyecto, lo cual es una visión sesgada o parcial del problema, se presenten los reales impactos del proyecto frente a la situación existente.

Toda evaluación de impactos debe ser cuantificada y ponderada a fin de mostrar de modo gráfico las dimensiones que estos podrían tener sobre el medio ambiente y su componente social para lo cual, dicho sea de paso ya existen métodos que pueden ser adaptados a nuestra realidad (5). Esto facilitaría el análisis de costo beneficio y daría mejores elementos de juicio para el diálogo y las resoluciones que finalmente deben tomar las autoridades competentes.

La valoración económica de los impactos ambientales para lo cual existen métodos que incluyen a realidades con escaso desarrollo del mercado y que son especialmente importantes para las medidas de compensación y de indemnización que deben desarrollarse para mitigar los probables impactos negativos de todo proyecto minero. Esto permitirá contar con una base objetiva que contribuya a acuerdos sostenibles con las personas o pueblos afectados evitando o minimizando potenciales motivos de conflicto.

Palabras finales: Entre el conflicto y el cambio necesario

Es posible que estas y otras propuestas dentro del diálogo que auspicia el GDMDS sean vistas como una valla más que; como en el caso de la aprobación, por parte del Congreso de la República, de la Ley de Consulta, tiende a limitar el avance de las inversiones en el sector minero. Es probable que esto sea cierto, pero hay que tomar en cuenta que ya existe esa retracción por la intensidad y amplitud que han tomado los conflictos sociales en los últimos años, gran parte de los cuales han sido ocasionados de modo reciente por el incumplimiento del Convenio 169 y por las percepciones que existen respecto del papel presuntamente sesgado del Estado, en especial por el Ministerio del Sector (6).

Por tanto, las modificaciones que deban hacerse a los EIA en los asuntos que hemos tocado habría que verlos como una forma de atenuar los factores que vienen alimentando los conflictos que de modo creciente obstaculizan las inversiones en el sector minero, más aún si estos cambios son resultado, tal como propicia el GDMDS, de una discusión de la que participan representantes del Estado, empresarios, ONG, dirigentes de comunidades o de los pueblos involucrados, Consultoras, etc.. Esto asegurará una cuestión en la que todos estamos de acuerdo; frente a un pasado no muy lejano en que el sector minero fue ajeno a los impactos ambientales y sociales, hoy interesa que estas inversiones, dentro de los principios de desarrollo sostenible aseguren mejores condiciones de vida para las generaciones futuras.

NOTAS
(1) Sobre el diálodo desarrollado por el GDMDS puede verse: http://www.grupodedialogo.org.pe/
(2) Véase el artículo "Variables Claves en la Tipología y Dinámica de los Conflictos Socioambientales" en: http://quorum-sc.blogspot.com/2009_11_01_archive.html

(3) Para mayores precisiones véase el Art. 17 del Convenio 169, incisos 1 y 2.

(4) Se tiene conocimiento que desde el 2008 en coordinación con CONAM, luego Ministerio del Ambiente, y otras instituciones la Dirección General de Medio Ambiente del Sector Minero viene trabajando la actualización de los LMP, lo mismo que PERCAN (Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Mineros del Perú) desde el año 2007.

(5) Al respecto puede revisarse el estudio de Vicente Conesa Fernandez-Vitora, "Guía Metodológica para los Estudios de Impacto Ambiental" que ya va por varias ediciones desde España.

(6) Véase la edición del diario "El Comercio", Sección "Economía y Negocios" correspondiente al 14 de mayo de 2010.

PARA QUE NUNCA MAS VUELVA A SUCEDER: A propósito del Informe de la OIT sobre el Convenio 169

2010-03-23T14:26:00.000-07:00

Por: Alfredo Cafferata Farfán

Con la colaboración de Antonio Ríos Rodriguez

La trascendencia nacional e internacional de los hechos de Bagua en Junio del 2009 han motivado que el Informe 2010 de la "Comisión Especial de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones" de la OIT respecto del cumplimiento por el Gobierno del Perú, del Convenio 169, esté claramente marcado por la gravedad de este conflicto y por la necesidad de definir una serie de recomendaciones para evitar nuevos actos de violencia frente al desarrollo de políticas que tienden a desconocer los derechos de los pueblos indígenas, sobre todo en las actividades de explotación minera y de hidrocarburos.

En lo que sigue y considerando el buen propósito y la perspectiva que encierra el título del Informe Final que hizo la "Comisión Especial para Investigar y Analizar los Sucesos de Bagua"; "PARA QUE NUNCA MAS VUELVA A SUCEDER" comentamos brevemente las principales recomendaciones de la OIT para el año 2010.

1° Investigar de modo eficaz e imparcial los acontecimientos de Bagua en Junio del 2009.-

A estas alturas es obvio que la "Comisión Especial" que se nombró para investigar estos sucesos ha fracasado, a nuestro parecer porque sus integrantes, representantes del Gobierno y de los pueblos indígenas protagonistas del conflicto, no están en las mejores condiciones para hacer un examen imparcial . El hecho concreto es que esta Comisión se ha escindido. Su Presidente ha objetado, no sin razón, que la redacción final del informe no reúne la objetividad que el caso requería para plantear posibilidades de reconciliación y de un nuevo diálogo entre el Gobierno y los representantes de los pueblos indígenas.

Lo más adecuado en este caso es que el Gobierno y los representantes de los pueblos indígenas definan un mecanismo de formación de una nueva Comisión cuyos integrantes no hayan sido parte de quienes intervinieron en este conflicto. Sólo desde fuera de los protagonistas, con personalidades de reconocida solvencia profesional y moral es posible acercanos a la verdad y a propuestas de conciliación duraderas.

2° Trabajar el Proyecto de ley marco de los pueblos indígenas con sus represen tantes y conforme al Convenio 169.-

En nuestra opinión y en las actuales circunstancias, la forma más eficaz de ir adecuando nuestra legislación al Convenio 169 es a través de la facultad que tiene el Poder Ejecutivo para normar o reglamentar a través de Decretos Supremos las leyes existentes. En este caso, siendo el Convenio un instrumento jurídico con rango de ley, bien podría ser normado por el Poder Ejecutivo, coordinando con las instituciones representativas de los pueblos indígenas, siempre en consulta con ellos, la dación de un Decreto Supremo que aborde los temas y artículos del Convenio 169 que la Comisión de Expertos de la OIT sugiere.

3° Un organismo y un plan de acción coordinado con los pueblos indígenas para la aplicación sistemática del Convenio.-

Sin duda la falta de una aplicación sistemática del Convenio, cuestión que se arrastra desde el año 1995, es la observación más dura que se le hace al Gobierno y la única forma de enmendarlo es a través de un Plan de Acción que, conforme al propio Convenio, debe ser realizado en coordinación y con la cooperación de los Pueblos Indígenas y, desde luego a traves de una entidad que en representación del Estado sea el organismo encargado de administrar los programas que conduzcan a la aplicación del Convenio en todos sus alcances.

En este sentido, la recreación de INDEPA con esta expresa finalidad y un Plan de Acción inmediato, serían pasos fundamentales para avanzar en la protección de los derechos de estos pueblos y su integración armoniosa a los beneficios y responsabilidades del desarrollo nacional.

4° Los procesos de Consulta y las normas del Ministerio de Energía y Minas

En esto cabe especial responsabilidad en el Ministerio de Energía y Minas al desarrollar mecanismos de consulta que no satisfacen lo que exige el Convenio 169 y que además, como es obvio, han dado pie a un movimiento adverso a la política en materia de inversión minera, hidrocarburífera y energética en la amazonia y la región andina.

Lo mejor sería que esas normas, en coordinación con los representantes de los pueblos indígenas se hagan con arreglo a lo que demanda el Convenio, buscando bajo mecanismos flexibles y de buena fe, los consensos necesarios para que los grandes proyectos de inversión se realicen resolviendo de modo concertado los asuntos que resulten controversiales.

5° Supender exploración y explotación de recursos naturales en tanto no se asegure participación y consulta con pueblos que podrían o son afectados por estas actividades.

No se puede seguir una política de inversión que desconoce los derechos constitucionales de los pueblos indígenas. Esto sólo puede conducir al agravamiento de los conflictos sociales cuya expresión más dura hasta hoy, han sido los sucesos de Junio del 2009. Sin embargo, políticamente una supensión de esas actividades en proceso, lejos de acercarnos podría agudizar los problemas que en esta materia ya tiene el país.

Más bien, lo que el Gobierno tendría que hacer es cambiar de modo inmediato todos aquellos aspectos que resultan controversiales en el desarrollo de la inversión, en especial lo que se refiere al trato democrático que vía la consulta y el respeto a sus prioridades de desarrollo reclaman los pueblos indígenas considerando que el problema empieza en el proceso de concesiones y continúa en las etapas de exploración y expllotación de los recursos naturales.

6° Garantizar que los pueblos afectados por las actividades de exploración o explotación de los recursos naturales reciban adecuada indemnización y participen de sus beneficios.

A pesar de la existencia del canon, las regalías y otros mecanismos previstos para que los pueblos indígenas reciban parte de los beneficios que producen las actividades mineras e hidrocarburíferas, esto no se produce de modo significativo. Sobre este particular, habría que revisar las normas aludidas de modo que lo que corresponde a las comunidades o pueblos indígenas sea usado autonomamente por estas recibiendo en las situaciones a que hubiera lugar el apoyo y la cooperación del Estado o de otras entidades que ellos mismos decidan.

De otra parte, los procesos de indemnización, compensación u otros que correspondan a los daños o impactos que puedan producir estas actividades deben regularse de modo tal que las valorizaciones se efectúen conforme a métodos científicos, en cooperación con las comunidades, estableciendo bases de negociación que garanticen acuerdos equitativos.

7° Educación para eliminar prejuicios sobre los pueblos indígenas cubiertos por el Convenio .

El problema que subyace al conflicto entre los pueblos indígenas y el o los gobiernos del país, no es sólo político, es también de orden étnico y en este aspecto históricamente no nos hemos desprendido del todo de nuestros prejuicios raciales o culturales respecto a aquellos.

En este sentido, bajo el concepto o el objetivo de eliminar prejuicios de orden cultural conviene que nuestra clase política y los diversos actores sociales, ONG, Iglesia, organizaciones indígenas, etc., tomen con rigor la conveniencia de abrir las puertas a un diálogo intercultural, esto es, un diálogo respetuoso y comprensivo con quienes son diferentes, para poder generar un clima de confianza en la perspectiva de una nación que se dirige hacia la unidad dentro de la diversidad.

Fin del resumen

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http://pdfupload.blogdns.com/p.php?file=PARA%20QUE%20NUNCA%20MAS%20VUELVA%20A%20SUCEDER.pdf

Conferencia del nuestro Director Consultor Dr. Alfredo Cafferata

2010-01-21T21:30:00.001-08:00

Esta conferencia se realizó durante el mes de Noviembre 2009 en la Escuela de Postgrado de la Universidad Nacional de la Amazonía en Iquitos. En esta región por su configuración sociológica, resulta particularmente importante el tema del Convenio 169 de la OIT.

El Dr. Antonio PADILLA Yépez Director de la Escuela de Postgrado presenta a nuestro Director Consultor.

Conferencia sobre el Convenio 169 (Introducción)

Si desea contar con más información sobre el contenido de la conferencia comuniquese con:

consultores@quorum-sc.com o con el expositor en el email alfredo@quorum-sc.com

Hernando de Soto, la propiedad comunal y la gran inversión

2010-01-19T06:12:00.000-08:00

Alfredo Cafferata Farfán

Con la colaboración de Antonio Ríos Rodriguez

En el documental "El Misterio del Capital de los indígenas amazónicos", producido y difundido por el Instituto Libertad y Democracia (ILD) que dirige el economista Hernando de Soto, se sostiene que para alcanzar la paz social en la amazonía, refiriendose a las situaciones de conflicto que se han generado entre entre la gran inversión y los derechos de los pueblos indígenas, una de las cuestiones que debe hacerse es la de convertir la propiedad comunal en propiedad privada siguiendo el modelo anglosajón. Esta tesis, a la que no son ajenas otros intelectuales y políticos inclusive(1), desarrolla una propuesta por la cual se considera podría resolverse el tema territorial, cuestión fundamental para el desarrollo de los pueblos indígenas de la amazonía.

Posibilidades para la propiedad comunal y la gran inversión

Sin embargo, a nuestro parecer, si bien es cierto el asunto de la propiedad territorial indígena es un tema que aún falta resolver, sea por defectos en los procesos de delimitación o porque aún hay un grupo de comunidades nativas que carecen del reconocimiento de las tierras que poseen (2), formalmente la propiedad comunal hoy, desde el punto de vista legal, no es un impedimento, como parece entenderse de la tesis antes expuesta, para el desarrollo de la gran inversión.

En efecto, conforme a la Constitución vigente, la propiedad comunal es reconocida con sus particularidades, con los atributos que de modo equivalente le corresponden a la propiedad privada. En virtud de ello la propiedad comunal desde el año 1993 ha dejado de ser inalienable e inembargable, es decir puede ser objeto de transacción comercial al igual que la propiedad privada. Desde luego eso pasa por un acuerdo entre las partes interesadas que obliga al diálogo, a la manifestación de intereses y a las negociaciones pertinentes. En este sentido, no hay impedimento legal para llegar a acuerdos comerciales con las comunidades en materia de inversión dentro de sus territorios.

De otra parte, la propiedad comunal, al igual que la privada, están protegidas en la Constitución vigente por los límites que se han puesto al Estado para evitar se vulneren los derechos de propiedad de manera tal que sólo en caso de necesidad pública o seguridad nacional, es posible que se proceda a la expropiación. Esto significa que el acceso al subsuelo con fines de explotación de los recursos naturales allí existentes, salvo que se trate de infraestructura para el servicio público o de una situación de seguridad nacional, no podría obtenerse de otra manera que no sea por la negociación entre las partes.

De este modo, normativamente, el propietario privado o comunal de las tierras superficiales, con la excepciones indicadas, tiene realmente control sobre el uso del suelo y del acceso al subsuelo y, por tanto, tiene en los hechos las mismas condiciones que un propietario dentro del derecho anglosajón para negociar en los términos más convenientes la explotación de la riqueza que se encuentra bajo su propiedad, pese a que estas pertenecen al Estado.

Por estas razones no es extraño que la ley 26505, "Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en el territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas", establezca que estas organizaciones no sólo son libres para adoptar el modelo empresarial que contribuya al desarrollo de cualquier actividad económica en su desarrollo, sino que además, pueden contratar o asociarse con otras empresas con el mismo fin.

En otras palabras, no hay impedimento para que las comunidades campesinas o nativas negocien empresarial y comercialmente los recursos que se encuentran en sus propiedades teniendo el camino libre para al igual que, las tribus de Alaska o de Canadá, organizarse empresariamente e impulsar su propio desarrollo en base a actividades como la de explotación de minerales, hidrocarburos y otros recursos.

Entonces, ¿el problema territorial no existe?

Lo expuesto no quiere decir que no exista el problema territorial como un asunto fundamental. Lo que sostenemos es que el régimen de la propiedad comunal normativa o legalmente no se opone al desarrollo de la inversión. Es más, el reconocimiento constitucional del derecho consuetudinario y su confirmación en el Convenio 169 como parte de las concepciones favorables al desarrollo pluricultural y al subsecuente pluralismo jurídico, dejan en libertad a las comunidades para que con arreglo a sus tradiciones o costumbres puedan concertar, conforme a sus intereses el mejor modo de asociarse con el sector privado interesado en el desarrollo de alguna actividad económica en sus tierras.

Lo que ocurre, en nuestra opinión, es que el desarrollo de las inversiones minero-energéticas en la selva carecen de una política concordada que, considerando en toda su extensión la extraordinaria riqueza ambiental y cultural de esta región, defina los parámetros ambientales y objetivos de la gran inversión de modo que no se afecte o se ponga en riesgo la calidad de este territorio para la vida que en este caso no solo tiene importancia local y regional, sino gran influencia en las condiciones del desarrollo nacional e internacional.

Frente a ello, la depredación de los bosques amazónicos, los casos de contaminación de sus ríos con las consecuencias que esto tiene para la flora y fauna de la región y para la misma subsistencia de su población ha producido la emergencia de un movimiento que apoyado en diversidad de actores; los pueblos amazónicos, ONG, Iglesias, etc, se opone de distintos modos a las grandes inversiones bajo la idea que estas solo aumentarán la destrucción y pobreza de esta región y sus habitantes.

Bajo esta perspectiva, el problema territorial se presenta como la falta de acuerdo entre los organismos del Estado, entre el Gobierno y los distintos pueblos de la amazonía, no sólo los pueblos indígenas, para una explotación racional de sus recursos sin que ello ponga en riesgo el medio ambiente y sus naturales aspiraciones de mejores condiciones de vida. Hacerlo es un proceso dificil y va a llevar tiempo del que se podría esperar. Es el riesgo de las formas democraticas, pero dada nuestras Constitución, la vigencia y exigencia sobre la aplicación del Convenio 169, no hay mejor camino para la inversión sostenible que un diálogo sistemático con los diferentes pueblos de la Amazonía, con sus actores sociales para definir el mejor desarrollo de la gran inversión.

La paz y el desarrollo económico, objetivos que están detras de las propuestas para conciliar los intereses de la gran inversión, los objetivos del o los gobiernos y de la población que representan, histórica, jurídica y políticamente pasan por el desarrollo de grandes acuerdos y esto sigue siendo un camino que debiera recorrerse como parte de la consolidación del Estado de Derecho y sus manifestaciones en la democracia de hoy.

Notas:

(1) Esto ha sido sostenido por algunos integrantes del Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible, en especial por el Dr. Miguel Santillana y, es parte de una iniciativa parlamentaria de un Congresista de Unidad Nacional.

(2) Según COFOPRI, de las 1 497 comunidades nativas inscritas, se han titulado 1 260.

2010: ESCENARIO PROBABLE PARA LAS INVERSIONES MINERO ENERGÉTICAS.

2009-12-24T07:00:00.000-08:00

Los deseos de paz y la realidad

Es tradicional que por las fiestas de navidad y el advenimiento de un nuevo año, todos renueven un viejo deseo de la humanidad: alcanzar la paz y el desarrollo para hacer realidad sus más caras utopías. Felizmente la historia nos viene mostrando que, no obstante las adversidades a las que se enfrentan frecuentemente estos anhelos, los hombres y mujeres del mundo no han dejado de persistir en la búsqueda de los caminos que garanticen avanzar en favor de los mismos.

La realidad del Perú no es ajena a estas circunstancias, no sólo porque la política económica instaurada desde la década de los 90 no ha logrado vencer, en la medida de lo deseable, la pobreza y la exclusión, sino porque, además, una de sus herramientas -la promoción de las grandes inversiones en la explotación de nuestros recursos naturales- lejos de darse en un clima creciente de paz social, más bien tiende a convertirse en el principal motivo de conflictos sociales generando un ambiente adverso para que la inversión juegue el papel que le corresponde en el logro del desarrollo humano y la ansiada paz social.

En esta perspectiva, consideramos necesario hacer una breve reflexión sobre los hechos que a nuestro juicio marcan el probable escenario social del año que se inicia mañana y nuestra firme esperanza en que cambios significativos en la atención de los denominados asuntos socio-ambientales, por quienes directa o indirectamente son protagonistas de los mismos, permita que las contradicciones que hoy se advierten alrededor de las inversiones en el sector minero-energético se conduzcan dentro de condiciones que hagan compatibles la diversidad de intereses y, desde luego, la posibilidad de encontrar en nuestra compleja realidad multicultural un camino más firme para alcanzar los objetivos que como nación todos, de una manera u otra, nos hemos propuesto.

Hechos que marcan el probable escenario del año 2010.

Los sucesos de Bagua.-

En junio del presente año, con la terrible secuela de 34 muertos y un desaparecido, demuestran no solo el predominio de la confrontación como la forma en que tienden a resolverse o atenderse los conflictos socioambientales, sino también el modo en que el Gobierno hierra democráticamente en el tratamiento de las minorías no sólo electorales, sino étnicas. Dentro de este mismo cuadro, los pueblos indígenas han notificado la defensa a ultranza de sus derechos, entre otros, el que tienen sobre los territorios que ocupan amparándose en preceptos Constitucionales y en el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales.

Sin duda, las inversiones hidrocarburíferas y por extensión las mineras y energéticas en territorio de comunidades amazónicas o andinas, serán un proceso mucho más difícil que el que se ha tenido hasta hoy, más aún si se toma en cuenta que conforme al Convenio antes indicado y las normas que prevén la inversión en territorio de comunidades andinas o nativas, el permiso para uso de las tierras comunales requiere no sólo los ya conocidos procesos de consulta, sino lograr una aprobación de los 2/3 de los integrantes de estas comunidades.

Con esta valla vigente, levantada y sostenida por un movimiento que cuenta con importantes redes sociales a su favor, en medio de un ambiente confrontacional, difícilmente se puede pensar en un terreno muy promisorio para nuevas y mayores inversiones.

La violencia en el Proyecto Río Blanco (Majaz).-

Confirmando el clima de confrontación que se encuentra detrás de los grandes proyectos sobre todo mineros e hidrocarburíferos, en noviembre y diciembre del año que culmina, el proyecto Río Blanco ubicado en la sierra de Huancabamba-Piura, fue escenario de nuevos sucesos de violencia; en uno de ellos murieron tres trabajadores de la empresa Río Blanco Coppeer y, en el otro, dos campesinos integrantes de la Comunidad de Segunda y Cajas.

Ambos hechos son parte de una historia de sucesivos y progresivas confrontaciones que desde el año 2004 enfrentan al proyecto minero con las comunidades de Yanta y Segunda y Cajas y una serie de actores que en diversos niveles apoyan un movimiento contrario a las actividades mineras en la sierra de Piura y que, renuentes a cualquier dialogo o negociación, no tienen reparo alguno en sostener que la minería es equivalente a la muerte. Lamentablemente, la conducta de los titulares del proyecto frente a los problemas presentados no ha contribuido a generar un ambiente de distensión y más bien, a pesar de los esfuerzos de la nueva administración (Consorcio Chino ZIJIN) por revertir esta situación, las condiciones, como es obvio, se han agravado.

Ahora, este conflicto ha devenido en un nuevo caso emblemático para quienes desde diversas tendencias objetan la presencia de la gran minería. Aquí se resume el diverso contenido político que tienen los denominados conflictos socioambientales y su entroncamiento con las percepciones de orden cultural que surgen de las diferencias entre la población andina y la que es ajena a esta.

Dentro de este cuadro, la extrema debilidad del Estado para cautelar los derechos de las comunidades y promover su desarrollo, permite avizorar que la oposición a las grandes inversiones en el campo de la minería y los hidrocarburos se mantendrán, pero con una fuerza superior a la que se obtuvo para paralizar y dejar de lado el Proyecto Manhatan. Las consecuencias son previsibles, duro y trascendental revés para la política de inversiones en el campo de la gran explotación de minerales, aumento de la minería informal o ilegal con graves consecuencias para el medio ambiente y la vida humana y, en esa zona crecimiento del narcotráfico (amapola), frente a la imposibilidad de que la agricultura, pueda satisfacer las aspiraciones para salir de la pobreza y la pobreza extrema que afecta principalmente a la población andina.

Problemas con la Inversión Hidroeléctrica en Inambari.-

Estando por concluir el estudio de impactos de la Hidroeléctrica de Inambari en el valle del mismo nombre ubicado entre Madre de Dios y Puno, ya se vienen produciendo una serie de movimientos que anuncian problemas para el desarrollo de este y otros proyectos similares en la selva del país. Por lo pronto la posición manifiesta de algunos sectores contra los posibles efectos sociales y ambientales ya se han hecho conocer de manera violenta por pobladores de San Gabán que en la primera quincena de diciembre tomaron el puente de Inambari, felizmente sin consecuencias que lamentar luego del desalojo que hiciera la policía.

No obstante, los cuestionamientos que se vienen haciendo a este proyecto y teniendo en cuenta las experiencias que se vienen dando en este tipo de inversiones en la selva, no sería extraño que pasen a formar parte de movimientos que, de modo similar a los ya descritos, generen un ambiente social que obstaculice el necesario diálogo que debe preceder al desarrollo de tan importantes obras.

El Gobierno, las mesas de diálogo, prejuicios y trabas.-

Ciertamente, no todo es sombrío. Aunque de modo improvisado, con muchas deficiencias y luego de agravarse los conflictos, se han venido imponiendo las denominadas mesas de diálogo con el objeto de que se cumplan mínimas condiciones para llegar a soluciones negociadas que deben abrir el camino para que en lo sucesivo, sobre todo la actuación del Estado en relación con los derechos de las comunidades, las negociaciones se haga bajo firmes principios democráticos como el que se preve con la consulta.

Esta tendencia, positiva para el desarrollo humano garantizando los derechos de las comunidades andinas y nativas, aparte de sus notorias debilidades, tiene ante si dos tipos de trabas que conviene señalar; por un lado, no cesa el espíritu confrontacional con el que se enfrentan los diversos problemas del país y, a raíz de la investigación sobre los sucesos de Bagua por ejemplo, ya se habla de "curas rojos" para referirse a miembros de la iglesia católica que, actuando conforme a su doctrina social, apoyan los movimientos favorables a los derechos de los pueblos indígenas y; por otro lado, la mentalidad legalista de importantes órganos del Estado que persisten en normar mediante una ley el derecho de consulta no obstante que conforme a la jurisprudencia existente este es un tipo de disposición jurídica de aplicación inmediata y que por tanto no requiere de interpretación o reglamentación previa alguna.

En consecuencia, el panorama del año 2010, si bien económicamente puede presentarse promisorio; política y socialmente, la dinámica del movimiento que tiene su base en las comunidades campesinas y nativas y cuya legitimidad esta amparada por el Convenio 169 y nuestra Constitución, aparece como una "guerra avisada,..." . En estas condiciones lo más sensato es propiciar y fortalecer el díalogo e institucionalizar el respeto a los derechos de las comunidades abonando el camino que nos acerque con mayor seguridad a los objetivos de desarrollo humano y paz social.

Una propuesta de cambio para el 2010

En el caso concreto que examinamos, la suerte de las grandes inversiones minero-energéticas en el desarrollo del país y la conquista de mejores condiciones sociales, sólo se puede ir mejorando si se dan pasos que tiendan a lograr una mejor relación entre el Gobierno, las empresas interesadas en invertir en nuestro país y los sectores más vulnerables frente a la explotación de nuestros recursos naturales, las comunidades andinas y de la selva en cuyos territorios tienden a ubicarse las mayores riquezas naturales.

¿Cuáles son esos pasos? Para nosotros, tanto en el corto como en el largo plazo, la anhelada paz social y el desarrollo del país, por lo menos en el campo del sector minero-energético, requiere de lo siguiente:

1° Que los poderes del Estado y los diversos niveles de gobierno se pongan de acuerdo para llevar adelante y de modo inmediato la protección de los derechos que el Convenio 169 establece a favor de las comunidades campesinas y nativas. En este contexto, tres señales serían muy favorables para generar un ambiente favorable al diálogo entre las partes: primero, la constitución con carácter transversal del o los organismos que por parte del Estado se harían cargo de la defensa de los derechos de las comunidades o pueblos indígenas en coordinación con sus legítimos representantes; segundo, que en el proceso que siguen los diversos proyectos de inversión, el Gobierno Central o quien lo represente, contrariamente a lo que hoy ocurre, actúe coordinadamente con las comunidades que pudieran ser afectadas a fin de que con ellas programen los proceso de consulta y el estudio de los probables impactos que podrían afectar los intereses de estos pueblos y; tercero, que se modifiquen las normas sobre canon y regalías a fin de que los beneficios de las grandes inversiones lleguen directamente y en primer lugar a las poblaciones más afectadas atendiendo sus prioridades de desarrollo.

2° Que, los dirigentes de las comunidades, las comunidades mismas y las redes de actores sociales que apoyan la defensa de los derechos de estos pueblos y, a su vez, los derechos ambientales, contribuyan al diálogo, al desarrollo de la debida información y discusión sobre las consecuencias reales de cada proyecto evitando que prosperen los grupos que notoriamente se niegan al diálogo provocando situaciones de violencia que a las finales no favorecen a la población pero si les otorgan réditos políticos frente al poder local, regional o nacional.

La iglesia católica, involucrada en las redes sociales que apoyan los movimientos de los pueblos indígenas de la sierra y la selva puede jugar un papel protagónico en el desarrollo de una cultura de paz que ayude eficazmente a forjar estrategias en la que los diferentes protagonistas de los conflictos aprendan a escucharse y llegar a acuerdos razonables dentro de un concepto de desarrollo que privilegie el factor humano.

3° Que, los medios de comunicación, sobre todo en el nivel local y regional donde se dan las grandes inversiones, sin que se afecte el derecho a la información y a la libertad de opinión, conocedores de su influencia, traten de ser lo más objetivos en el tratamiento de los problemas derivados de la gran inversión y que en lugar de tomar partido a favor de una u otra mirada confrontacional, coadyuven, junto con otros importantes actores a una reflexión y análisis exhaustivo de cada proyecto contribuyendo a decisiones, cuyas consecuencias sean favorables al desarrollo de sus pueblos y no a intereses personales o de grupo.

4° Que, las empresas interesadas en la inversión minera, hidrocarburífera y energética, considerando las implicancias del Convenio 169, ajusten su políticas de responsabilidad social, incluidas las estrictamente ambientales, a lo que obliga el citado Convenio y, como muestra de ello, se solidarice con aquellas organizaciones o movimientos que en este aspecto reclaman una mayor presencia del Estado para salvaguardar los intereses y derechos de las comunidades sin perjuicio de que la inversión, dentro del actual marco legal, cumpla su cometido en materia de desarrollo.

Esto sería una buena señal para ir cambiando el escenario confrontacional que se organiza alrededor de las principales inversiones en el sector minero - energético, pero otra señal inmediata que podría cambiar este panorama es que los esfuerzos que hacen las empresas por promover el desarrollo local responda, tal como manda el Convenio 169 a las prioridades que cada pueblo de manera autónoma se fija para su desarrollo. En este sentido, privilegiar las relaciones con las comunidades para planificar su desarrollo puede, en medio de las diferencias entre unos y otros, generar un clima de tolerancia, respeto mutuo y solidaridad como parte de una cultura de paz.

Es probable que esto suene a utopía, pero si observamos objetivamente como crecen las tendencias a favor del diálogo y del fortalecimiento de los métodos democráticos frente a las formas autoritarias, estas propuestas son realizables y, además, necesarias para la seguridad no sólo jurídica sino también social que requiere la inversión como parte del desarrollo de cualquier país, más aún si de por medio nos ratificamos en nuestros buenos deseos de paz y desarrollo con ocasión de esta navidad y el nuevo año.

VARIABLES CLAVES EN LA TIPOLOGÍA Y DINÁMICA DE LOS CONFLICTO SOCIOAMBIENTALES

2009-11-11T09:11:00.000-08:00

Artículo de Luis Antonio RIOS Rodriguez

con la colaboración del Dr. Alfredo Cafferata Farfán

Resumen Ejecutivo

En el libro “Minería y conflicto social” correspondiente al estudio realizado, entre otros, por José de Echave (2009), se plantea la posibilidad de clasificar los conflictos tomando como base dos variables; “percepciones” y “capacidad de articulación”. A nuestro juicio, estas variables y en particular la segunda, al subsumir la variable organización, no permite una representación lo suficientemente objetiva y clara sobre la forma en que se presentan y desarrollan su dinámica los conflictos sociales.

En tal virtud, proponemos en este trabajo el uso de variables:

Organización social.
Percepción subjetiva negativa.
Articulación social.

El empleo de estas variables permite, además de una descripción más detallada para el análisis, elaborar gráficas tridimensionales de la situación de un proyecto, tal como la que se muestra en el siguiente ejemplo:

En este caso, el nivel de la Organizaciones Sociales (X) es alto (valor 1) y la Percepción social negativa (Y) tanto como la Articulación social (Z) son bajas (valor -1). La situación mostrada podría corresponder a los casos de los proyecto de “La Granja”, “Antamina” y Toromocho.

Dos ventajas importantes tiene esta propuesta, primero distingue la existencia o no de organización de los procesos de articulación pues pueden existir entidades representativas de la población sin que estén necesariamente articuladas y, segundo, nos abre la posibilidad de trabajar en el análisis clasificatorio con ocho espacios evitando con un menor número el riesgo de simplificar procesos tan complejos y variados como los conflictos socioambientales en el país.

Por último, consideramos que la propuesta para trabajar con las tres variables indicadas en la clasificación y mejor entendimiento de los conflictos socioambientales puede ayudar para que en cada proyecto, frente a su situación concreta, se hagan los estudios que permitan una visión oportuna y más clara de los factores que generan una situación de conflicto y asimismo del modo en que estos pueden ser prevenidos o resueltos.

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Por lo extenso del artículo completo (12 páginas incluyendo gráficos) solo se presenta en el Blog un resumen, si desea recibir el artículo completo escriba solicitandolo a: antonio@quorum-sc.com y gustosamente se lo enviaremos.

Multiculturalidad e inversión minero-energética: Anotaciones sobre el tema

2009-09-30T07:48:00.000-07:00

Por: Alfredo Cafferata Farfán

I. Las dificultades de un país multicultural

Sin duda somos un país multicultural, convivimos sobre un mismo territorio gentes que desde la etapa prehispánica mantienen rasgos esenciales que los identifican como diferentes al resto de la nación y, por otra parte un conjunto de habitantes que se han desarrollado dentro de la cultura occidental desde el período colonial asimilando luego, progresivamente, la influencia que recibimos, siempre desde el mundo occidental, después de la independencia.

La fortaleza de la cultura andina y el progreso, en condiciones especiales, de la que corresponde a los pueblos de la selva ha permitido que se conserven hasta hoy parte sustantiva de sus rasgos originales y de modo subsiguiente sus diferencias con el resto de quienes habitan el territorio peruano. En esto se funda gran parte de nuestra riqueza cultural.

Sin embargo, históricamente los pueblos andinos y de la selva, respecto del resto de la sociedad, han sido tratados de modo discriminatorio habiéndose instaurado relaciones de superioridad-inferioridad que hacen de la diversidad cultural, no un encuentro, sino una confrontación contínua entre los que representan la cultura andina y amazónica y aquellos que son ajenos a la misma.

En este contexto, las políticas que promueven el desarrollo, en especial aquellas que regulan la exploración y la explotación de nuestros recursos minero-energéticos sobre todo en las regiones donde se ubican los territorios pertenecientes a los pueblos indígenas, tienen un reto que no enfrentan todas las naciones que, a diferencia de la nuestra, culturalmente tienen una población homogénea.

En este sentido, las políticas que, con especial fuerza desde la década de los 90, buscan incorporarnos al proceso de globalización de la economía no pueden seguir los mismos métodos de los países donde las diferencias culturales son mínimas o no existen. No somos iguales al resto de países de la cultura occidental y por tanto, no sólo la economía, sino también la democracia tienen que ver otros métodos de desarrollo.

En nuestra opinión los denominados conflictos socioambientales, sobre todo en relación con los reclamos y movimientos de los pueblos andinos y amazónicos respecto de las grandes inversiones en el sector minero-energético, tienen íntima relación con este escenario de multiculturalidad donde las políticas de gobierno y las de responsabilidad social de las empresas no han logrado comprender plenamente el trasfondo cultural y político que existe tras las reivindicaciones que plantean estos pueblos.

II. Las Políticas de Integración cultural.

Entre las décadas del 50 y el 60, período en el que se daba un nuevo avance de la economía moderna en nuestro país se impulsaron importantes programas de integración indígena bajo el marco de un Convenio Internacional similar al Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales hoy vigente. En esa etapa se consideró que la forma de integrar al desarrollo a estos pueblos era asimilándolos a la modernidad considerando que su cultura era atrasada y destinada a desaparecer.

Grave error, pues, como sostuviera José María Arguedas, la integración no tenía que hacerse liquidando la cultura andina; más bien siguiendo el proceso de mestizaje, mestizaje cultural, muy notorio en la región central del país, lo que debía hacerse era promover la integración de los pueblos indígenas al desarrollo o la modernidad sin que ello implique la pérdida de su identidad cultural. En otras palabras, según él, conforme a nuestra proceso histórico y coincidiendo con Jorge Basadre, en el Perú la contrucción de la nación pasaba por construir una nueva unidad sobre la diversidad.

La historia de los países que fracasaron tras esas políticas de "integración" le han hecho ver al mundo que la única forma posible de desarrollo es aquella en la que tienen cabida las diversas concepciones culturales. La idea de que lo racional es que el mundo siga las pautas de la cultura occidental ha fracasado y por eso hoy se admite que no hay destinos o direcciones únicas para el desarrollo humano, sobre todo, en democracia.

El Perú, ante el reto que significa su difícil geografía pero a la vez su extraordinaria riqueza en recursos naturales, ante el reto que suponen las desigualdades de orden social confundidas con las de naturaleza étnica sobrepuestas a la innegable contribución que hacemos en la preservación de nuestra rica biodiversidad, no puede olvidar las enseñanzas de una historia no tan lejana en el tratamiento de las políticas de desarrollo e integración de los pueblos indígenas.

En este sentido, los importantes esfuerzos que hoy se hacen porque el país aproveche los procesos de globalización económica, cultural y política inclusive, debieran conducirse por caminos que privilegien el diálogo y el acuerdo previo entre quienes son diferentes, tal y como prescribe el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales.

Esto no es fácil y desde luego demanda más tiempo del que probablemente se ha previsto, pero si de veras queremos llevar adelante un proceso de desarrollo sostenible en el cual, manteniendo las diferencias culturales, se dejan de lado las prácticas de discriminación o de subordinación que hemos heredado de la colonia, no hay otro camino mejor que el que acabamos de anotar.

III. Algunos problemas de la hora presente.

Sin duda y a pesar de que se va abriendo camino el diálogo como mecanismo de entendimiento entre lo que aspiran los pueblos indígenas y las políticas de desarrollo que quiere llevar a cabo el Gobierno, los problemas que motivan una atmósfera continua de confrontación no han cesado. Por ello resulta pertinente, admitiendo la naturaleza política que cada vez con mayor énfasis tienen los conflictos socioambientales, repasar algunos de los principales problemas que, desde la perspectiva cultural, es necesario reconocer para que tanto desde las políticas públicas como de las que corresponden a la responsabilidad social empresarial se practique una relación intercultural que haga sostenible los proyectos y sus impactos positivos en el desarrollo de los pueblos que se encuentran en sus áreas de influencia. Veámoslos:

1.- La Noción de propiedad: Un problema cotidiano y el más grave que enfrentan las políticas y proyectos de inversión, sobre todo en territorios de comunidades o pueblos andinos y de la selva, es el de la adquisisión de sus tierras para darles un uso distinto al que tenían tradicional u originalmente. En estos casos se confrontan dos formas de entender la propiedad del suelo; por un lado, los conceptos occidentales de propiedad privada individual con el atributo de que ella puede ser comprada y vendida libremente y, por otro lado, en la visión y en la práctica consuetudinaria de los pueblos indígenas, el especial peso que tiene el sentido de la propiedad comunal sobre las parcelas de uso individual, las mismas que no pueden ser transferidas libremente fuera de la comunidad.

El intento del gobierno por cambiar las reglas de transferencia de la propiedad comunal para facilitar la inversión en sus tierras fracasó tras una rápida reacción del movimiento indígena opuesto a un cambio en su régimen de propiedad. En esta perspectiva insistir en mecanismos que partan de consideraciones o conceptos que privilegien los conceptos de propiedad privada individual, libremente transable, frente a lo que en el derecho consuetudinario es la propiedad comunal no tiene otra posibilidad que la de provocar nuevos situaciones de confrontación.

Por otra parte, las normas sobre servidumbre y los intentos por llegar a acuerdos indemnizatorios con las familias o las comunidades supuestamente afectadas por la inversión o proyecto minero-energético, tampoco ha dado resultados satisfactorios. En relación a lo primero, el gobierno ha dejado de aplicar la servidumbre porque aparece como un mecanismo expropiatorio y contrario a los derechos de las comunidades y, en cuanto a lo segundo, muchas de las transacciones realizados bajo esta forma no se ha legitimido dando lugar a constantes reclamos y conflictos entre las comunidades y los titulares de las inversiones en sus territorios.

En nuestra opinión y apartándonos claramente de una concepción estática de la sociedad y cultura andina y de la selva, consideramos que lo más apropiado en el tratamiento de los territorios pertenecientes a pueblos indígenas donde la propiedad comunal prevalece, es buscar mecanismos de asociatividad que, por sus características, armonicen con el sentido de la propiedad comunal reforzando el capital social que los economistas reconocen como positivo para el desarrollo de las sociedades donde, como en nuestro país, aún subsisten relaciones comunitarias.

2.- La economía de mercado.- Los pueblos andinos y amazónicos no rechazan el mercado, progresivamente lo aprovechan en favor de su propio desarrollo, pero siguiendo una estrategia en la cual no dejan de lado las formas de producción que los preserva de las oscilaciones o crisis cíclicas de aquel. Así, siguiendo un eje tradicional en la forma de aprovechamiento de sus recursos, una parte la destinan para el propio consumo y para proveerse de algunos bienes y, otra, para entrar marginalmente al mercado y de ese modo proveerse en el intercambio de aquello que no producen.

Esta antigua práctica de la economía familiar campesina al parecer no ha sido suficientemente comprendida y por ello los proyectos que tratan de incorporar a esta población dentro de una concepción de mercado subvaluando o ignorando su especial relación con este, tienden por lo general a fracasar generando mayor desconfianza en el modelo que intentan desarrollar.

Sobre este particular, las políticas de inversión y quienes asumen la responsabilidad de los proyectos respectivos debieran considerar como una premisa fundamental fortalecer y apoyar tecnológicamente la forma en que los pueblos andinos buscan, asegurando sus propio sistema de vida y su cultura, insertarse en el mercado. La experiencia de los Yachachic o de Sierra Productiva impulsada exitosamente por las propias organizaciones campesinas en la sierra sur del país es una positiva experiencia que debiera ser mejor aprovechada.

De este modo, no confrontamos formas de vida y de cultura sino que contribuimos al respeto y colaboración mutua generando un mejor ambiente para la inversión y desde luego para el progreso de los pueblos donde esta se inserta.

3.- El valor de lo monetario.-Es de entender bajo las premisas anteriores que la economía monetaria en los pueblos andinos y de la selva no sea prevaleciente y, a su vez, que sus valores y su vida no dependan mayormente de la disposición de este tipo de capital. Por esa razón, aunque los proyectos de inversión puedan suponer trabajos eventuales e ingresos extraordinarios, esto no es suficiente para lograr una trasacción amigable con unas u otras comunidades.

Para ellos, más importante que el dinero y la eventual mejora de sus ingresos, es lo que pasará con la agricultura, la pesca, la caza o alguna otra actividad vinculada a su tradición y a su cultura, mucho más importante que lo que se puede explorar y explotar del suelo o subsuelo es lo que pasará con sus tierras, sus aguas, árboles, cuestiones que no son solamente parte de su paisaje, sino parte fundamental de su desarrollo, de sus proyectos de vida.

En este sentido, más que el valor monetario que se puede asignar a los impactos que un proyecto pudiera tener sobre los pueblos andinos o amazónicos y los territorios que ocupan, es fundamental, y así lo prescribe el Convenio 169, evaluar con las entidades que representan a estos pueblos, el impacto significativo o no que podrían tener para el desarrollo de su vida y cultura. Sobre esa base recién debiera decidirse la factibilidad de cualquier proyecto minero-energético asegurando el desarrollo sostenible de la zona que involucra y, desde luego garantizando que la inversión se desarrolle en armonía con su entorno.

Finalmente, no consideramos que con lo que aquí sugerimos se vayan a terminar los problemas, pero creemos sí, que los nuevos problemas pueden ser parte de la natural construcción de una nueva unidad del país sobre la base del pluralismo cultural.

Para consultar a los pueblos indígenas ¿Es necesaria una ley?

2009-07-26T12:03:00.000-07:00

Por: Alfredo Cafferata Farfán

El Poder Ejecutivo y el Congreso ante el Derecho de Consulta

Desde el año 1995, fecha a partir de la cual entró en vigencia el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales, existen por lo menos dos cuestiones que destacan respecto de lo ocurrido con este tratado. Por un lado, no ha habido señales claras y sistemáticas por parte del Poder Ejecutivo para asumir las obligaciones que le corresponden en su aplicación y, por otro lado, no obstante que desde el Congreso de la República se reclama por los derechos de los pueblos indígenas, los diferentes grupos que lo componen, no se han puesto de acuerdo para desarrollar iniciativas que permitan llevar adelante los objetivos que se persiguen con el citado Convenio.

En efecto, como es evidente, el Poder Ejecutivo no sólo ha incumplido con la obligación de asumir la responsabilidad que le compete en la protección de los derechos de los pueblos indígenas, sino que además, un derecho fundamental como el de la Consulta, lo ha eludido más de una vez, ocasionando un creciente ambiente de conflictividad social.

En el Congreso, los diferentes grupos parlamentarios, en lugar de buscar el consenso para adaptar la legislación vigente a lo que manda el Convenio, ha buscado y debatido iniciativas que, lejos de facilitar su aplicación, la obstaculizan. Así, desde el año 2003, diversos Congresistas o bancadas parlamentarias se han dado a la tarea de presentar proyectos de ley para normar el derecho de consulta que les asiste a los pueblos indígenas (Comunidades o pueblos andinos y de la selva principalmente) en el errado entendido de que aquel debe ser aplicado a través de una ley que, a su vez, debe ser reglamentada previa consulta con sus destinatarios (1).

En este contexto, si bien es cierto no han prosperado estas iniciativas, la insistencia en las mismas contribuye a generar la presunción de que mientras no haya una ley con su respectivo reglamento, no existe la obligación de que los diferentes poderes del Estado y órganos de gobierno apliquen lo prescrito por el Convenio 169, en especial el derecho de consulta.

La Posición de la Defensoría del Pueblo

Ante esta situación la Defensoría del Pueblo ha sabido llamar la atención del Gobierno respecto del modo en que, a pesar de la vigencia de este Convenio, no cumple con sus responsabilidades en la aplicación del mismo y en particular en la defensa de los derechos que allí se le reconocen a los pueblos indígenas. Es así que no ha dudado en demandar al Poder Ejecutivo ante el Tribunal Constitucional por dictar leyes que, afectando a las comunidades o pueblos indígenas, no habían sido previamente consultadas con estos, asumiendo implícitamente el criterio de que este derecho, el de consulta, no requiere de una ley o reglamentación especial por ser parte de los derechos fundamentales que obligan, sin mayores mediaciones, a que el Estado los reconozca y aplique.

Al respecto, cabe precisar que la Defensoría del Pueblo, en la demanda de inconstitucionalidad del Decreto Ley 1064 sobre el régimen de tierras, sostiene que el mencionado dispositivo "afecta indebidamente el derecho a la identidad cultural de los pueblos indígenas toda vez que, vulnera sus derechos fundamentales a la propiedad de sus tierras y a la consulta", señalando más adelante que "la obligación de los Estados de consultar a los pueblos indígenas está firmemente asentada en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos"(2). En otras palabras y considerando lo que hemos resaltado, la Defensoría advierte claramente que el derecho de consulta a los pueblos indígenas no requiere de una ley y mucho menos de un reglamento de la misma.

A pesar de ello, este organismo asume que es necesaria una ley para normar la aplicación del Derecho de Consulta. Así lo plantea al opinar sobre los proyectos de ley que no prosperaron en el Congreso de la República presentando a continuación un proyecto de "Ley Marco" que, en términos de la Defensoría, busca "facilitar el ejercicio del derecho de consulta de los pueblos indígenas, consagrado en el Art. 6° del Convenio 169..."(3).

Desde luego, en el marco del actual Congreso, solo servirá para animar un debate infructuoso que ahondará la idea de que falta una ley y su reglamento para que los poderes del Estado y los diferentes organos y niveles de gobierno cumplan con proteger y aplicar el derecho de consulta que legitimamente reclaman las comunidades o pueblos andinos y amazónicos principalmente.

¿El Derecho de consulta requiere de una ley marco?

Sin duda, la actuación contradictoria de Defensoría del Pueblo en este asunto deja nuevamente la duda de si el Derecho de Consulta puede ser ejecutado sin la mediación de una ley. En nuestra opinión, las experiencias de aplicación de este derecho dentro y fuera de nuestro país indican que no es necesaria una ley marco y ni siquiera la suscripción del Convenio 169 en forma específica para hacerlo valer. Veamos:

En el caso del Perú, después de los lamentables sucesos de Bagua en el mes de junio pasado, el Gobierno, en particular el poder ejecutivo, se ha visto en la obligación de implementar un mecanismo -las mesas de diálogo-, para cumplir con el derecho de consulta demandado por los pueblos indígenas de la amazonía alrededor de los decretos leyes que presumiblemente les afectaban. De este modo y en el marco del reconocimiento y aplicación del Convenio 169 se han derogado los dispositivos antes aludidos y, a su vez, se están tratando otros asuntos que son parte del Convenio 169. No se ha requerido para este efecto de una ley ni de su reglamento y más bien bajo esta misma modalidad ya se está aplicando el derecho de consulta para atender los reclamos de pueblos de la sierra sur del Perú.

En el caso de Chile, donde la ratificación del Convenio por parte del Congreso llevó 17 años de debate y consultas, el Tribunal Constitucional de ese país, a propósito de una demanda de un grupo de legisladores, estableció no sólo la Constitucionalidad del Convenio 169, sino que, además, señaló de modo categórico que el Derecho de Consulta, desde el punto de vista jurídico, es autoejecutable, lo cual quiere decir que por su contenido y precisión no requieren para su aplicación de ningún "otro trámite como fuente de derecho interno..."(4). De este modo se evitó que la promulgación de este Convenio por parte de la Presidenta Bachelet se hiciera con una declaración interpretativa que el Congreso había aprobado (5).

En el caso de Suriman, el pueblo de Saramaka denunció a su Gobierno porque a través de concesiones forestales, mineras y otras medidas estaba afectando sus propiedades y sus condiciones de vida. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, no obstante que el Estado de Suriman no ha suscrito el Convenio 169, basada en la Convención Americana de Derechos Humanos y en otros instrumentos jurídicos de nivel internacional, dictaminó que la explotación de recursos en tierras de estos pueblos debía hacerse previa consulta y consentimiento pues de otro modo se violaban, entre otros, los derechos de propiedad. En buena cuenta, el derecho de consulta, asociado a otros derechos, no requiere para su aplicación de una ley especial ni siquiera del Convenio tal como lo demuestra este caso.

En conclusión, el derecho vivo o, dicho de otra manera, la aplicación del derecho de consulta asociado al derecho de propiedad y de supervivencia de los pueblos culturalmente diferentes a la sociedad con la que conviven, en ningún caso ha requerido de una ley y menos aún de un reglamento. No existe razón entonces para mantener e impulsar iniciativas que solo conducen a crear un clima de confusión respecto de las obligaciones que tiene el Estado en relación con el Convenio 169.

Propuestas para avanzar en la aplicación del Convenio 169

Considerando que desde el año 1994 el Gobierno no ha cumplido con aplicar los aspectos más significativos del Convenio 169 y que, a su vez, ello ha provocado signos evidentes de intestabilidad jurídica y social poniendo en riesgo la gobernabilidad del país, lo más adecuado y urgente en estas circunstancias es, desde nuestro punto de vista, lo siguiente:

1° El Congreso de la República y el Poder Ejecutivo, debieran emitir una declaración pública donde se recuerde que es obligación de todos los organismos del Estado, cualquiera fuese su nivel, aplicar los derechos y disposiciones previstas en el Convenio 169 a favor de los pueblos indígenas ajustando el diseño y evaluación de sus políticas con esta finalidad.

2° El Congreso debiera delegar en el Poder Ejecutivo facultades para que INDEPA se constituya en el organismo que de forma transversal, es decir presente en todos los sectores y niveles de gobierno, promueva, supervise y aplique el Convenio 169. Esas mismas facultades, a su vez, deben servir para reformar reformar las leyes que, como las de comunidades campesinas y nativas y las que tienen que ver con la explotación de recursos naturales principalmente, no se ajustan a los mandatos de aquel instrumento jurídico.

3° El Poder Ejecutivo debiera dar una directiva u otra que norma que obligue a los Gobiernos Regionales y diversos sectores, en especial los relacionados con sus medios de vida, a establecer mecanismos de participación y cooperación con los pueblos indígenas a fin de que estos tengan la posibilidad de establecer sus prioridades de desarrollo y el mejor modo de mejorar, entre otros, sus estándares de salud, educación, formación profesional, etc.

Desde luego, el segundo y tercer punto de los que aquí se sugieren no podrían prosperar si acaso el Gobierno, consecuente con los principios del Convenio 169, no establece de modo sistemático formas de cooperación con los representantes de los pueblos indígenas.

Notas:

(1) El primer proyecto sobre el derecho de consulta fue presentado en el año 2003 por el Congresista Eduardo Salguana. Posteriormente, en los años 2006 y 2007 grupos parlamentarios pertenecientes a UPP y el Partido Nacionalista han presentado los proyectos de ley signados con los números 413, 427 y 2016. Cfr.: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf

(2)Cfr.: Acción de Inconstitucionalidad N° 017-09-PI/TC- Demanda de Inconstitucionalidad contra el DL 1064 presentado por Defensoría del Pueblo.

(3) Cfr.: Informe N° 11-2009-DP/AMASPPI-PPI de la Adjuntía del Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas de la Defensoría del Pueblo en el que se da opinión sobre el dictamen recaído sobre proyectos de ley sobre el derecho de Consulta en el Congreso de la República y, el Proyecto de "Ley Marco del Derecho a la Consulta de los Pueblos Indígenas" que presentado por la Defensoría del Pueblo, está signado con el N° 3370/2008.

(4)Cfr.: Sentencia Rol N° 309 del 04 de agosto de 2000 expedida por el Tribunal Constitucional de Chile. http://www.politicaspublicas.net/panel/sentencias-tc/235.html?task=view

(5) Cfr.: http://www.elmorrocotudo.cl/admin/render/noticia/17706

Sin aprender la lección: propuesta de modificación del DS 042-2003-EM

2009-07-13T16:20:00.000-07:00

La Propuesta del MEM

El 7 de julio de 2009, luego de los sucesos de violencia registrados en Bagua, la Oficina General de Gestión Social del Ministerio de Energía y Minas ha prepublicado una propuesta de modificación del DS. 042-2003-EM por el cual se actualiza el Reglamento de Procedimientos Mineros (DS. 018-92-EM) que, entre otras cuestiones, norma el modo en que el Estado otorga concesiones mineras a particulares.

En la citada propuesta el MEM (Ministerio de Energía y Minas) pone énfasis en los siguientes aspectos:

Los compromisos sociales y ambientales de las empresas titulares de las concesiones mineras deben expresarse de modo que se garantice que la actividad minera contribuya al desarrollo sostenible y a la excelencia ambiental de las localidades que se encuentran en su entorno.

Los estudios ambientales que deben realizar las empresas mineras, reforzando los compromisos adquiridos con la población, deberán detallar los programas o planes a seguir, incluidos montos de inversión, metas, etc., debiendo considerar la clara identificación de la población involucrada y desde luego las características del proyecto.

El deber de las partes interesadas en cumplir con los compromisos adquiridos en materia ambiental y social tratando de evitar conflictos o generando espacios alternativos para la solución de los mismos, sin perjuicio de que se acuda a la vía administrativa o judicial pertinente.

La difusión en la página web del MEM de la declaración jurada anual en la que los titulares de las empresas mineras dan cuenta de lo realizado en el ejercicio anual anterior respecto al desarrollo sostenible y los compormisos ligadops a este proceso.

Observaciones a la propuesta

Sin duda, la propuesta del MEM para modificar el Reglamento de Procedimientos Mineros es positiva pues buena parte de los reclamos de las comunidades o pueblos andinos respecto a la actividad minera se centran en el supuesto de que las concesiones en este sector ponen en riesgo los territorios que ocupan, sus recursos naturales, las actividades de las cuales viven, su salud y por añadidura su propia subsistencia.

Sin embargo, a pesar de que la mencionada propuesta se fundamenta en los cambios que se han operado en el escenario social desde el año 2003 para plantear la modificatoria del Reglamento aludido, no considera que en el creciente desarrollo de conflictos sociales y ambientales alrededor de la actividad minera, los mayores reclamos o reivindicaciones que se demandan, se han focalizado en el hecho de que el Gobierno no cumple con los principios rectores del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales suscrito en el año 1989 y ratificado por el Congreso Peruano en el año 1993.

Al respecto, los todavía recientes sucesos de Bagua, corolario del movimiento que se ha generado alrededor de la actividad minera y de hidrocarburos en los últimos años, no deja dudas sobre este particular.

En este sentido, la propuesta que publica el MEM con las características que hemos descrito resulta, por decir lo menos, insuficiente, pues no sólo omite incluir los principios de consulta, cooperación y participación que definen la aplicación del Convenio 169, sino que además excluye las responsabilidades que tiene el Gobierno para resguardar los derechos de las comunidades o pueblos andinos, sobre todo por la frecuencia con la que los registros de las concesiones mineras tienden a realizarse sobre territorios ocupados por ese tipo de población.

Una propuesta alternativa

Bajo estas consideraciones y recordando además, que la falta de consulta a los pueblos indígenas prescrita por el citado Convenio ha sido el motivo fundamental por el cual el Gobierno ha perdido autoridad para conducir eficazmente su política en materia de inversiones en el sector extractivo, cualquier modificación de la normativa vigente en matería de minería debiera considerar como objetivo fundamental la adaptación de la legislación actual al mandato legal que el Gobierno asumió desde que en el año 1993 confirmó su adhesión al Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales.

Consecuentes con esta lógica, consideramos necesario que la propuesta que el MEM alcanzada para modificar el Reglamento de Procedimientos Mineros comprenda lo siguiente:

Primero: El Art. 17, inciso h) referido a identificación de propietarios de terrenos superficiales en las áreas a concesionar debiera incluir a las comunidades campesinas o pueblos andinos debiendo igualmente exigir su nombre, los nombres y apellidos de los dirigentes o representantes y, de ser posible, sus domicilios.

Segundo: En el Art. 19 referido a la obligación de publicitar el petitorio de toda concesión minera por medio de los diarios autorizados para avisos de orden jurídico, debiera agregarse que en el caso de existir comunidades campesinas en las posibles áreas de concesión minera, el MEM a través de la Oficina de Concesiones designará el o los funcionarios del gobierno central o regional que conducirán el proceso de consulta con estos pueblos destinado a evaluar en qué medida la concesión puede afectar o perjudicar sus intereses. Este proceso se efectuará bajo los principios de buena fe y con el objeto de llegar a acuerdos o lograr el consentimiento para la medida autoritativa correspondiente.

Tercero: En el artículo 21, referido al dictamen técnico legal que precede a la autorización de la concesión, debiera agregarse un párrafo que, considerando el caso de terrenos superficiales ocupados por comunidades, incorpore como criterio fundamental, para esa opinión, el informe respecto de la consulta efectuada en las comunidades sobre el alcance de la concesiones que otorga el Estado, los derechos que les asisten y los acuerdos tomados.

Cuarto: En el Art. 23 inciso "c" según el cual la concesión minera no autoriza los trabajos de exploración o explotación si no se cuenta con el permiso previo del propietario del terreno superficial, debiera incorporarse un párrafo que expresamente señale que en el caso de comunidades campesinas esa licencia debe efectuarse conforme a las normas vigentes sobre enajenación de tierras comunitarias, bajo la responsabilidad del Gobierno o la entidad que específicamente tiene como función supervisar el cumplimietno del Convenio 169 y, en acciones coordinadas con las comunidades interesadas.

Quinto.- En cuanto a la modificación del Art. 35 del Reglamento de Procedimientos Mineros que la propuesta del MEM sugiere, es de nuestro parecer que en cuanto a los estudios de impacto ambiental que la norma exige a las empresas concesionadas, debiera establecerse: a) la obligación del Gobierno, o de la entidad que corresponda, de velar porque dichos trabajos se realicen en cooperación con los pueblos o comunidades involucradas y, b) el compromiso de que los resultados de esos estudios serán considerados criterios fundamentales para el desarrollo del proyecto.

Por último, las modificaciones que se sugieren sobre el Reglamento de Prodimientos Mineros debieranm evitar presentar a las empresas titulares de las concesiones mineras como actores omnipotentes que tienden a sustituir al Estado en sus obligaciones y en las políticas que conduzcan al mejor desarrollo de los pueblos, al diálogo sostenido con estos y a la implementación de adecuados mecanismos de prevención y resolución de conflictos.

La confusión hasta ahora, lamentablemente patrocinada por el propio gobierno, entre el papel que le corresponde a este frente a los ciudadanos y la responsabilidad social de las empresas sólo ha conducido a debilitar el Estado de Derecho y poner en riesgo las políticas de inversión que potencialmente pueden financiar mejores condiciones de desarrollo humano, pero sobre todo ha enfrentado innecesariamente a sectores importantes de nuestra sociedad con quienes han asumido la responsabilidad de representar a todos los ciudadanos del país.

Ojalá que, a diferencia del año 2003 en que se hace la primera modificación del Reglamento de Procedimientos Mineros (DS 042-2003-EM) sin considerar el Convenio 169 firmado diez años atras, esta vez teniendo frescos los sucesos de Bagua de Junio pasado, se incorporen plenamente los principios y derechos allí prescritos, los mismos que tienen que ser obligatoriamente aplicados y defendidos por el gobierno. De otro modo, habrá razón para pensar que el gobierno no ha aprendido la lección.

Consejos sobre el conflicto amazónico II

2009-06-10T15:57:00.002-07:00

Desde ayer el Congreso ha acordado dejar en suspenso, por tiempo indefinido, los decretos legislativos relacionados con el régimen de tierras y bosques en la amazonía a fin de abrir un espacio favorable al diálogo o la consulta; a la vez, quienes han venido demandando la derogatoria de estos dispositivos han anunciado y están llevando a cabo nuevas medidas de lucha con el objetivo de que se haga realidad esa exigencia no obstante el notable cambio de actitud en la mayoría del Parlamento. Ante estas circunstancias, Quorum ha creido conveniente proseguir con la columna de Consejos, abordando ahora, algunos aspectos relacionados con la complejidad del conflicto y de sus soluciones.

La complejidad política y cultural del conflicto

El rechazo que ha producido la suspensión indefinida de la vigencia del decreto legislativo 1090, que presuntamente afectaban los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras y el medio ambiente, no ha sido suficiente para generar el espacio de diálogo que se buscaba y que en la práctica obligaba al cumplimiento del Convenio 169. Esto pone de manifiesto el alto contenido político del conflicto (parte de sus actores tienen otros objetivos tras el reclamo de consulta de los pueblos indígenas) y, el malestar y la desconfianza que respecto a las acciones del gobierno tienen los pueblos indígenas y sus organizaciones.

Frente a esta situación la Iglesia Católica y la Defensoría del Pueblo, entidades a las que se ha solicitado su intervención para que contribuyan a promover un espacio de diálogo que resuelva el conflicto, debieran invocar lo siguiente:

Que haya un cambio por parte del gobierno que ayude a eliminar todo gesto o imagen de intransigencia prestando especial atención a las demandas para modificar la composición del Gabinete Ministerial.

Que todos los actores políticos en el gobierno o en la oposición, dejen de lado el tono beligerante de sus posiciones a fin de hacer realidad un clima de paz que contribuya a un diálogo y consultas razonables que, dentro de la letra y espíritu del Convenio 169, de solución a las principales demandas de los pueblos indígenas.

Que, con el objeto que el espacio de diálogo se de bajo el principio de buena fe, donde las partes intervinientes se ajustan en justicia a lo que manda el derecho y una conducta predispuesta a resolver los problemas mediante la cooperación mutua, es necesario que se declare de modo formal que el diálogo entre el gobierno y los pueblos indígenas se hará conforme al Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales.

¿Cómo llevar a cabo la consultas conforme al Convenio 169?

Es inevitable que las consultas enfrenten un clima de opinión políticamente adverso, no obstante, el desarrollo de éstas con arreglo a lo dispuesto por el Convenio 169, según el cual este es un proceso de diálogo para que el desarrollo del país sea de carácter incluyente, esto es, que permita a los diversos pueblos indígenas gozar de los beneficios de aquel del mismo modo que el resto de ciudadanos, debe facilitar normas o legislación que al incorporar los intereses de los pueblos amazónicos concilie las políticas del gobierno y los intereses y la particular cosmovisión que aquellos tienen respecto de su desarrollo y la selva.

Al respecto cabe precisar que Defensoría del Pueblo, apoyada en la definición que la Comisión de Expertos (CEAR) ha efectuado de la aplicación del Convenio 169, sostiene que el proceso de consulta no es una tema de elección que se reduce a un acto electoral (votar por un SI o NO), el proceso de consultas, según el citado Convenio es un proceso de diálogo entre el gobierno y los pueblos indígenas para conforme a este, llegar a acuerdos de buena fe sobre un tipo de desarrollo que preserve su identidad cultural y los derechos que tienen en materia de territorios, cuidado del medio ambiente, salud, educación, trabajo etc. (Informe N°11-2009-DP/AMASPPI-PPI).

Por cierto este es un proceso difícil y complejo, pero una vez que las actuales tensiones hayan bajado su nivel y si se considera que no existe tiempo límite para las consultas (la vigencia del decreto legislativo ha sido suspendida en forma indefinida), se tiene todo el tiempo que sea necesario para que gobierno y pueblos indígenas se escuchen mutuamente y lleguen a acuerdos que concilien sus puntos de vista.

La necesidad de un mediador

Todo conflicto, sobre todo de esta dimensión y características requiere de un mediador, este debe ser neutral frente a la posición de los principales protagonistas y con las capacidades suficientes para proponer fórmulas de consenso frente a los diversos problemas que han planteado los pueblos indígenas. Desde este punto de vista, la Iglesia Católica y Defensoría del Pueblo conforme a las funciones que cumplen deben mantenerse como parte de los actores que contribuyen a que el diálogo se realice con estricto respeto a los derechos de los pueblos indígenas y dentro del principio de buena fe que prescribe el Convenio 169.

Sin embargo, al mismo tiempo estas importantes instituciones no podrían hacer labor de mediadores, pues en el caso de la Defensoría del Pueblo, por sus competencias en defenda de los derechos indígenas, ha presentado demandas de inconstitucionalidad contra el gobierno el 30 de mayo del 2008 y el 4 de junio último contra los decretos legislativos 1015 y 1064 respectivamente. Esto pone a Defensoría del Pueblo, en medio del conflicto en una posición diferente y opuesta a la que oficialmente ha asumido el Gobierno y por tanto no podría cumplir en estas condiciones un papel de mediadora.

En el caso de la Iglesia Católica, esta tiene una posición institucional pública a favor de la posición tomada por los pueblos indígenas respecto de los decretos legislativos que presuntamente afectan sus derechos, la misma que se sustenta en la Doctrina Social de la Iglesia y los documentos de Aparecida (reunión de obispos latinoamercianos en Brasil 2007). En este sentido, tampoco podrian jugar el papel neutral que se demanda de todo mediador en un escenario de conflictos sociales.

No obstante lo expresado, Defensoría del Pueblo y la Iglesia sí deben estar presentes en este diálogo, una para preservar conforme al Convenio 169, entre otros el Derecho de Consulta que tienen los pueblos indígenas, y la otra, para que con su autoridad moral, promueva y vigile que la conducta de quienes dialogan sea conforme a la ética, con manifiesta solidaridad y realmente esforzada por llegar a acuerdos que se respeten y consideren (en todo lo posible) las concepciones que sobre su desarrollo tienen las diferentes etnias que viven en la selva peruana.

En este contexto, es preciso afirmar que la Iglesia Católica y Defensoría del Pueblo tienen, además, la suficiente credibilidad como para proponer mediadores que aseguren neutralidad y condiciones para proponer fórmulas que contribuyan en cada tema a acuerdos de consenso.

Consejos sobre el conflicto amazónico I

2009-06-10T09:25:00.000-07:00

Objetivos frente a la coyuntura

Después de los actos de violencia del pasado 5 de junio en la provincia de Bagua, Amazonas, todos coinciden en la necesidad de propiciar el restablecimiento del diálogo entre el gobierno y los pueblos indígenas de la Selva. Sobre este particular, Quorum, que desde antes que estallen estos hechos de violencia, ha venido analizando y haciendo propuestas sobre este tema , considera pertinente abrir en el blog del consultor una columna de consejos que contribuyan a lograr en la actual coyuntura dos objetivos:

Que se den condiciones que favorezcan un diálogo de buena fe.

Que el diálogo facilite acuerdos respecto de los temas de inversión y desarrollo de las poblaciones indígenas en la selva.

Reglas claras para un diálogo y negociaciones de buena fe

La buena fe es parte del derecho dentro de las negociaciones de diverso nivel y con el objeto de evitar apreciaciones subjetivas sobre lo que esto significa, es recomendable desde un inicio fijar el marco legal sobre el cual se va a dialogar y negociar. Para este efecto, lo vigente en materia de justicia para resolver los problemas planteados por los pueblos indígenas es la Constitución Política de la República y en especial el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales 1989, tanto porque allí se fijan los derechos y obligaciones de estas poblaciones así como los que corresponden al o los gobiernos. Es más, una fuente importante del conflicto es el incumplimiento de este Convenio y la exigencia de su respeto y aplicación en concordancia con lo prescribe la Constitución.

Las partes en la negociación.

Es indudable que la Iglesia Católica y Defensoría del Pueblo son instituciones que pueden contribuir a acercar a las partes en conflicto y ayudar a generar condiciones, jurídicas y éticas, para el diálogo entre el gobierno y los pueblos indigenas. Esto es positivo, sin embargo no debe olvidarse que tras estos hechos de violencia, el Presidente del Consejo de Ministros y el Presidente de la AIDESEP no están en condiciones de llevar adelante el diálogo que se viene propiciando, uno porque su responsabilidad en los hechos del 5 de junio ha debilitado su capacidad política y, además porque su salida del país y las denuncias que pesan sobre el, imposibilita su dedicación a este importante asunto.

Es fundamental que quien represente al gobierno y a los pueblos indígenas tenga suficientes facultades para llegar a acuerdos que luego se cumplan. En el caso del gobierno, esto debe implicar facultades que esté por encima de quienes representan los diversos sectores involucrados en los temas ligados al conflicto y, por el lado de los pueblos nativos, un representante que, salido de un acuerdo de los jefes indígenas le otorgue un mandato suficiente para llegar a acuerdos satisfactorios dentro del marco legal previamente definido.

¿Sobre qué se va a dialogar y negociar?

Después de que el Congreso apruebe dejar en suspenso el Decreto Legislativo 1090 por 90 días y teniendo en cuenta que este sería el plazo, breve por la urgencia de atender la actual crisis de gobernabilidad, el nuevo diálogo por establecerse, debe tener una agenda precisa. En nuestra opinión, la revisión de los decretos legislativos que se impugnan, pasa por tratar de modo central los siguientes temas:

El sistema de consulta de las medidas administrativas y legislativas que pueden afectar a las poblaciones indígenas (Defensoría del Pueblo tiene un proyecto listo sobre este particular).

Los derechos territoriales de los pueblos indígenas y el modo en que estos deben ser protegidos.

Los efectos de las inversiones mineras, petrolíferas, gasíferas y otras sobre el medio ambiente y las zonas que ocupan las poblaciones indígenas, formas de mitigación y compensación.

Evaluación de las aplicación del canon y regalías y su modificación priorizando, en coordinación con los representantes de las comunidades, las inversiones que deben garantizarle mejores condiciones de vida.

Las negociaciones deben considerar el uso del lenguaje nativo

Reconociendo la realidad pluricultural y linguística existente entre las partes, la comunicación entre ellas debe ser facilitada por traductores que permitan al gobierno y a los pueblos indígenas en especial la cabal comprensión de los aspectos que se van negociando y el modo en que se llega a los acuerdos respectivos. De este modo se garantizará que no ha habido engaño y que se ha obrado de buena fe.